Правовые основы деятельности полиции в современных условиях: теоретико-правовой аспект

Исторический аспект становления правовых основ деятельности полиции (милиции) россии

Рассмотрение заявленной проблематики требует проведения ретроспективного анализа становления и развития правовых основ деятельности полиции (милиции). Такое решение предопределено объективной потребностью определения истоков нормативного правового регулирования деятельности полиции, а также установления преемственности, возможности использования накопленного опыта в современных условиях.

В этой связи перед нами встала задача определения исторических границ исследования. Мы посчитали необходимым и оправданным проводить анализ с реформ Петра I конца XVII века, так как именно с этого периода полиция в Российском государстве по своим задачам и функциям наиболее близка к правовому статусу современной полиции.

Эволюция полицейской деятельности объективно началась в период централизации Московского государства в предыдущее допетровское столетие, когда создаваемые органы политического сыска становятся важнейшим элементом царской власти. Практически весь государственный аппарат осуществлял охрану самодержавия.

Центральные и местные органы власти в преследовании политических преступников обладали различными правами и полномочиями. Законодательной основой данной деятельности служили царские судебники и дополнявшие их царские грамоты, концентрировавшие вопросы процессуального и уголовного права.

Соборное уложение 1649 года занимало важное место в законодательном оформлении преследования политических преступлений. Первые девять глав закрепляли меры наказания за преступления против церкви и царской власти, предусматривая сожжение на костре за критику Бога и церкви.

Подвергая казни человека, обвиненного в измене и оскорблении чести государя, бояр, воевод, власть тем самым защищала личность государя, честь государева двора, право славие, феодальный строй. Соборное уложение свидетельствовало о движении России к абсолютной монархии путем централизации государственной власти и повышения роли дворянства.

В 1650 году был учрежден Приказ Тайных дел, к ведению которого относился разбор политических дел, сыгравший важную роль в становлении органов обеспечения безопасности государства. Сам царь и Боярская дума осуществляли контроль за деятельностью приказов по политическому сыску.

В скором времени недостатки приказной системы стали ощущаться острее и практика создания временных следственных комиссий получила более широкое распространение. Следственную комиссию возглавляли боярин, окольничий или стольник, помощниками назначались те же чины и дьяки, полномочные производить следствие, чинить суд и приводить в исполнение приговоры.

Расширение полномочий комиссий позволяло им действовать более оперативно, нежели приказам. Фактически, не имея специализированных органов политической полиции и привлекая к этой сфере все звенья государственного аппарата, государство эффективно держало под контролем население страны, выявляя, карая и изолируя опасных для него лиц.

В период правления Петра I происходит усиление бюрократизации и централизации государственного аппарата. В 1689 году учрежден Преображенский приказ, орган политической полиции, ведавший делами особой важности о государственных преступлениях, просуществовавший до 1729 года.

Реализуя свой идеал тоталитарного правления, создавая государство полицейского типа, где жизнь людей контролируется специальными органами, император фактически формирует общую полицию, надзору которой подчинены все сферы жизни, от экономической до частной.

С 1718 года должности полицмейстеров создаются повсеместно, им подчинялись местная администрация, старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Появилась должность генерал-прокурора с подчиненными ему прокурорами для контроля за высшими органами.

В 1718 году учреждена Тайная канцелярия, изначально созданная для расследования дела о побеге за границу царевича Алексея, сына Петра I, ставшая впоследствии специальным государственным органом. Как и Преображенский приказ, Тайная канцелярия, осуществляла следствие и суд по политическим преступлениям.

Взойдя на престол в 1762 году, молодая императрица Екатерина II оставила систему государственного управления и высших чиновников без существенных изменений. Однако в первые же годы царствования Екатерина II приняла ряд мер, направленных на совершенствование деятельности полиции.

Увеличив штат Главной и Московской полицмейстерской канцелярий, императрица разделила Правительствующий сенат на шесть департаментов. Контроль за деятельностью всей полиции Империи относился к компетенции третьего департамента. Екатерина II видела дальнейшее развитие государства в радикальной реформе всей системы центрального и местного управления, создании новых учреждений, развитии законодательства и особом укреплении полицейских органов.

Полиция в системе правоохранительных органах российской федерации

Введение к работе

з Актуальность темы диссертационного исследования.

Суверенитет государства, охрана прав и свобод граждан, защита основ конституционного строя и обеспечение правопорядка являются важными факторами нормального существования общества и функциональной обязанностью государства. Государственная правоохранительная функция реализуется системой правоохранительных органов, важное место в которой занимает полиция. В ходе проведения административной реформы с целью обеспечения доверия граждан, создания условий для защиты их прав и свобод, создания эффективных механизмов противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и общественной безопасности в 2022 году прошло реформирование органов внутренних дел и преобразование милиции в полицию.

Процесс реформирование милиции в полицию предусматривал изменение законодательных и организационно-правовых основ функционирования полиции, изменение статуса ее органов и служащих, освобождение полиции от несвойственных ей функций и расширения полномочий направленных на решение стоящих задач по охране правопорядка. Реформирование милиции и создание полиции были нацелены на решение сложной социальной задачи -преодолеть кризис доверия общества, выработать новые организационно-правовые формы взаимодействия полиции и общества, обеспечить учет общественного мнения при оценке деятельности органов и служащих полиции, изменить систему отчетности и разработать современные показатели эффективности работы правоохранительных органов.

Реформирование полиции повлекло изменение ее места и роли в системе правоохранительных органов Российской Федерации, внесло коррективы в организационно-правовые формы ее деятельности и взаимодействия с правоохранительными органами и гражданским обществом. Отчасти в создании современного правоохранительного института — полиции нашли отражение про-

4 цессы интеграции сил правопорядка России в мировое полицейское сообщество.

Актуальность проведения системных научных исследований о роли и месте полиции в системе правоохранительных органов России обусловлено необходимостью выявления степени реализации задач реформирования милиции и создания полиции. Систематизации нормативно-правового обеспечения процесса создания полиции, основных направлений изменения ее функционального значения, определение уровня достижения результатов реформирования и выявления основных направлений изменения организационно-правовых форм деятельности полиции и их правового регулирования не получили в научной литературе достаточного теоретического исследования. Имеющиеся работы посвящены предполагаемому реформированию, анализу проекта закона «О полиции» или отдельным аспектам реформирования милиции и сравнительно-правовому исследованию новел в законодательстве, регулирующем данное звено правоохранительной системы.

Актуальность исследования и раскрытия теоретических аспектов реформирования в правоохранительной системе обусловлено также тем, что деятельность полиции в современной России законодатель в соответствии установленными Конституцией РФ основами и принципами связывает с приоритетом прав и свобод личности, охраной и защитой жизни, здоровья установлением правопорядка и режима законности в государстве. Это требует проведения фундаментальных научных системных исследований организационно-правовых основ деятельности полиции в современный пореформенный период, выработки теоретически обоснованных научных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и институционального устройства полиции в системе правоохранительных органов Российской Федерации, организационно-правовых форм и методов противодействия преступности и охраны правопорядка.

Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации исследовались многими отечественными учеными в области права.

Общетеоретической основой данного исследования послужили работы таких отечественных ученых-правоведов, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права и прав человека как: Алексеев С.С, Баглай М.В., Венгеров А.Б., Воеводин Л.Д., Глухарева Л.И., Кова-чев Д.А., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Лазарев В.В., Малько А.В., Махов В.Н., Лукашева Е.А., Манов Г. И., Нерсесянц B.C., Перевалов В.Д., Страшун Б.А., Чиркин В.Е. и др.

Следует выделить работы отдельных специалистов в области теории государства и права и философии права, посвященные административно-правовой тематике: Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Карпеца И.И., Керимо-ваД.А., Кудрявцева В.А., Кузнецовой Н.Ф., Миньковского Г.М., Стручкова Н.А., Солопанова Ю.В., Студеникиной Г.А. и др.

Особое внимание автора было обращено к исследованию правового регулирования органов внутренних дел, в разработку которых существенный вклад внесли ряд ученых: Аврутин Ю.Е., Безденежных В.М., Веремеенко И.И., Еропкин М.И., Колодкин Л.М., Колонтаевский Ф.Е, Коренев А.П., Майдыков А.Ф., Серегин А.В., Соловей Ю.П. и др.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и деятельности полиции, организации ее работы по защите прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются процессы реформирования и становления полиции, ее статус, роль и место в системе правоохранительных органов современной России, организационно-правовые формы реализации полномочий.

Научной целью исследования является на основе комплексного системного анализа раскрытие сущности, содержания, юридической природы,

6 правовых и организационных основ деятельности полиции ее роли и места в системе правоохранительных органов Российской Федерации, разработка методологических предложений по совершенствованию деятельности ее органов.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:

Исследовать основные этапы становления и развития органов полиции в XYII-XX вв. в Российской Федерации.
Раскрыть и определить основные понятия и функции полиции в Российской Федерации.
Определить статус органов полиции и полицейского на основе системного анализа устанавливающих его нормативно-правовых актов.
Раскрыть сущность и содержание прав и обязанностей полиции и механизма их реализации.
Обосновать организационно-правовые формы взаимоотношений полиции и общества.
Выявить основные направления нормативно-правового регулирования статуса полиции в Российской Федерации.
Охарактеризовать роль и место полиции в системе правоохранительных органов России.

Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные методы (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, историко-правовой, лингвистический, метод экспертных оценок и др.), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Эмпирическая база диссертационного исследования. . В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты мониторинга изменений федерального, регионального и муниципального законодательства в сфере организации и деятельности полиции, выявление основных тенденций и противоречий данного процесса.

Автором проведен опрос 15 руководителей управлений внутренних дел г. Москвы и Московской области, а также 10 руководителей территориальных органов внутренних дел; осуществлено анкетирование 65 сотрудников органов внутренних дел и 45 прокурорских работников; произведен сравнительно-правовой анализ нормативных документов 35 муниципальных образований г.Москвы и Московской области, а также анализ 63 обращений граждан в органы полиции, в связи с нарушениями их прав и свобод.

В основу выводов исследования положены данные анализа общественной дискуссии по законопроекту «О полиции».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное системное исследование нормативно-правовых основ и организационно-правовых форм деятельности полиции в современной России, ее статус, функциональное значение, роль и место в системе правоохранительных органов, нормативно-правового регулирования взаимодействия органов полиции с обществом и иными правоохранительными органами. Диссертация представляет собой одно из первых монографических исследований становления и развития полиции в современных условиях Российской Федерации, основанное на Федеральном законе от 7 февраля 2022 г. МЗ-ФЗ «О полиции», сущности сложившихся воззрений на социальную роль и содержание полицейской и правоохранительной деятельности.

Элементами научной новизны обладает ряд теоретических положений и практических предложений, сформулированных на основе анализа результатов проведенных автором исследований. Среди них можно выделить следующие:

8 определены и охарактеризованы основные этапы развития органов полиции в 17-20 вв. в России;

сформулированы и теоретически обоснованы понятие и функции, полномочия полиции в Российской Федерации;

обоснованы выводы о системном характере нормативно-правового регулирования статуса полиции и полицейского в современной России;

выработаны предложения по перспективам развития нормативно-правового регулирования статуса полиции в РФ;

обоснованы предложения по правовому регулированию взаимоотношений полиции и общества;

определены роль, место и функциональное значение полиции в системе правоохранительных органов России.

Научной новизной обладает предложенная авторская концепция роли и места полиции в системе правоохранительных органов Российской Федерации, организационно-правовой институализации полиции в современной России, предложенный диссертантом подход к определению роли и места института полиции в обеспечении государственного функционирования.

В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Общая тенденция развития органов полиции на историческом пути ее становления и развития характеризуется постепенной централизацией полицейского управления, тенденцией избавления от избыточных непрофильных функций, формированием специализированных институтов охраны общественного порядка и профилактики преступлений. По мере общественного развития меняется функциональное значение полиции. Первоочередной задачей полиции становится не поддержание господствующего в конкретный исторический период государственного строя, а защита и соблюдение прав и свобод человека, что обусловлено правоохранительным функциональным предназначением полиции в обществе.

Полиция в современной России — это система самостоятельных структурированных, функционально обособленных, специализированных органов государственной власти, обладающих специальной компетенцией и государственно-властными полномочиями, являющихся компонентом аппарата исполнительной власти, реализующих в механизме государства правоохранительную функцию и являющихся частью отраслевой системы государственного управления, основной сферой деятельности которых является охрана и защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, борьба с преступностью, профилактика преступлений и правонарушений, обеспечение нормального функционирования органов государственной власти, государственных и общественных и институтов, хозяйствующих субъектов, охрана правопорядка и общественного порядка.
Под системой нормативно-правовых основ статуса полиции понимается совокупность нормативно-правовых актов властного характера, устанавливающих функции, полномочия и компетенцию структурированных органов полиции и полицейских в сфере обеспечения защиты прав и свобод граждан, законности, охраны собственности, общественного порядка и противодействия преступности, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов федерации, Президентом РФ иными уполномоченными органами государственной власти для реализации стоящих перед полицией целей и задач.
Функциональная компетенция полиции в сфере правоохранительной деятельности определяется следующим:

— полиция осуществляет весь многочисленный объем функций право-
охраны через свои структурные подразделения, осуществляя наряду с обеспе
чением безопасности граждан и государства, социальную и юридическую за
щиту своих сотрудников;

— полиция осуществляет правоохранительную деятельность в установ
ленных законодательством организационно-правовых формах и сферах обще-

10 ственной жизни, посредством деятельности закрепленной законом организационно структурированной системы органов, учреждений, служащих на общегосударственном, и региональном уровнях, в том числе: деятельность в области лицензионно-разрешительного режима в сфере оборота оружия, в области проверок лицензиатов, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, в области обеспечение безопасности дорожного движения и ряда иных;

функциональным назначением полиции является правоохранительная деятельность по охране и защите населения в ситуациях криминального и некриминального характера, это предопределяет многочисленностью ее служебного состава, необходимость поддержания постоянного и высокого уровня мобилизационной подготовки личного состава, круглосуточный характер работы, наличие широких возможностей централизованной передачи и получения информации, использование транспортных средств и связи;

полиция является структурой принудительного поддержания правопорядка и обладает правомочиями на применение физического принуждения, силы или специальных средств, процессуального принуждения (арест), материального принуждения (проверки, запреты и т.д).;

полицейская служба имеет военизированный характер, сотрудник полиции реализует свои полномочия, находясь на должности в течение служебного времени, установленного законодательством государственной службы, распорядком дня органа внутренних дел, должностным регламентом и контрактом о прохождении службы в полиции;

подразделения полиции имеют на балансе значительное количество специального вооружения, спецсредств, средств связи и специальной техники.

Обязанности полиции могут быть классифицированы в зависимости от компетенции ее органов и сферы их деятельности на: нормотворческие, организационные и правоприменительные.

5. Особенности механизма реализации прав сотрудников полиции в Российской Федерации проявляются в том, что сотрудники полиции являются

11 должностными лицами, обладающими властной компетенцией в сфере право-охраны, от имени государства они могут применять специальные правовые средства, осуществлять применение юридической ответственности в отношении лиц, совершивших правонарушения. Сотрудники полиции не обладают суверенитетом и, в случае если сотрудник полиции сам совершает правонарушение, он становится субъектом правонарушения и несет соответствующую юридическую ответственность.

Повышению авторитета и доверия населения будет способствовать законодательное определение организационно-правовых форм взаимодействия полиции и общества. В рамках реформы полиции необходимо законодательно закрепить и обеспечить на практике участие граждан в постановке целей и задач работы полиции, формировании приоритетов ее деятельности и оценки результатов. Взаимодействие полиции и граждан должно осуществляться на основе соблюдения следующих принципов: консолидация усилий и согласованность действий по решению конкретных задач в сфере обеспечения безопасности и поддержания правопорядка; подотчетность обществу за качество оказанных полицией государственных и социальных услуг населению; доступность и прозрачность нормативно-правовых и организационно-управленческих основ деятельности полиции; разработка и внедрение механизмов участия граждан в профилактике преступности и повышения уровня общественной безопасности; обеспечение прав и законных интересов граждан.
Приоритетами взаимодействия полиции со структурами гражданского общества являются: развитие института гражданского контроля над деятельностью полиции; гласный и равноправный характер взаимодействия полиции с некоммерческими организациями, занимающимися повышением уровня защищенности граждан; организация и осуществление общественной экспертизы нормативных актов с точки зрения их вклада в обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан; совершенствование работы по обучению и подготовке сотрудников полиции, в том числе, с участием неправитель-

12 ственных организаций, включая разработку учебных программ, экспертизу методических и иных материалов, оказание методической поддержки специалистам образовательных учреждений системы МВД и преподавание отдельных учебных курсов; выявление и профилактика нарушений со стороны сотрудников полиции; повышение уровня защиты прав сотрудников полиции.

В целях совершенствования управления и повышения функциональной эффективности органов полиции необходимым представляется реализация комплекса мер, направленного на совершенствование системы управления органами и подразделениями посредством усиления ведомственного контроля, повышения уровня ответственности их руководителей за конечные результаты, уточнение организационного построения и перераспределения штатной численности органов полиции, позволяющего более гибко и оперативно реагировать на изменения криминальной ситуации и обеспечить незамедлительное реагирование на противоправные посягательства; необходимо доведение системы контроля и оценки деятельности органов внутренних дел до требуемого уровня объективности; осуществлять взаимодействие с институтами гражданского общества по формированию широкого слоя лиц, заинтересованных в оказании содействия правоохранительным органам в противодействии преступности, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей. Подчиненность полиции Министерству внутренних дел Российской Федерации — важнейший принцип ее организационно—правового статуса. Руководство полицией со стороны МВД России и его территориальных органов, подконтрольность и подотчетность полиции руководителям данных органов определяет институциональное место полиции в системе правоохранительных органов

13 как структуры и составной части органов внутренних дел Российской Федерации.

10. Служба в полиции представляет собой вид профессиональной служебной деятельности граждан на соответствующих должностях в МВД России, входящих в его систему территориальных органах и организациях. Служба в полиции это особая разновидность федеральной государственной службы. Наряду с общими признаками, свойственными всей государственной службе, она обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятельную часть в общей системе государственной службы Российской Федерации. Данная специфика обусловлена выполнением особых функций по обеспечению законности, правопорядка, общественной и личной безопасности, а так же по противодействию преступности и правонарушениям. Являясь представителями власти, эта категория государственных служащих способна совершать властные действия, влекущие юридические последствия в отношении субъектов, не связанных с ними служебными отношениями. Сотрудникам полиции предоставлено право по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Теоретическое значение диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения развивают и дополняют сложившийся понятийный аппарат, раскрывают и характеризуют особенностям процесса преобразования милиции в полицию; раскрывают и характеризуют правовые основы и организационно-правовые формы создания нового правоохранительного института, основным предназначением которого является защита прав и свобод человека и гражданина, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности; раскрывают сущность и переоценивают ряд правовых положений, приводящих к новым доктринальным выводам.

Автором разработана и предложена концепция роли и места полиции в системе правоохранительных органов, рассмотрены теоретические и практические вопросы, которые имеют большое значение для понимания процесса

14 становления и развития полиции на современном этапе; существа и природы, функционального назначения, целей и задач, которые перед ней ставятся государством и обществом.

Исследование нового правоохранительного института — полиции, как предмета самостоятельного межотраслевого института правоохранительного права расширяет имеющиеся теоретические разработки и знания и в дальнейшем полученные результаты могут быть использованы в научных работах по поиску новых подходов в исследовании иных институтов права и способствовать развитию смежных отраслей права.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические положения по осуществлению законодательной деятельности можно использовать в качестве научно-методологической базы для законодательных органов при подготовке и создания действенной и унифицированной правовой базы для совершенствования деятельности полиции. Выработанные предложения и рекомендации могут быть применены в правоохранительных органах для совершенствования организационно-управленческого обеспечения их деятельности. Теоретические положения проведенного исследования могут служить дополнительным научным материалом в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Теория государства и права», «Полицейское право», «Правоохранительные органы», «Административное право».

Подготовленные по результатам исследования рекомендации и предложения предназначены для широкого круга специалистов в законодательной, научной и правоприменительной сфере. Особый интерес данное исследование представляет для специалистов, занимающихся изучением правовых основ межотраслевых институтов, руководителей и преподавательского состава образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, занимающихся профессиональной подготовкой сотрудников и служащих правоохранительной службы.

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в четырех опубликованных научных статьях и других публикациях по теме диссертации, в ряде учебников и учебных пособий, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях, общим объемом 2.6 п.л., 3 работы опубликованы в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК.

Ряд положений теории и выводов, изложенных в работе, были внедрены в учебный процесс.

Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения; трех глав, объединяющих девять параграфов; заключения и списка использованной литературы.