Управление в сфере нотариата в россии на современном этапе: административно-правовое исследование
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность работы. Участие нотариата в реализации обязанности государства по обеспечению защиты прав участников гражданского оборота и, в целом, общественных отношений, предполагает обязательное государственное регулирование отношений в сфере нотариальной деятельности. Такое регулирование происходит посредством создания государством правовых, организационных и экономических основ функционирования нотариата.
Институт нотариата, функционирующий как в частной, так и в публичной сферах и обладающий дуалистической природой, является достаточно значимым звеном, которое связывает государство и гражданское общество.
Вместе с тем, неоднозначность роли нотариата в системе публичного управления, отсутствие единообразного подхода к определению понятия и сущности нотариата, недостаточная разработанность правового механизма функционирования электронного нотариата в России, необходимость уточнения регламентов информационного взаимодействия нотариата с органами исполнительной власти оказывает негативное влияние на эффективность правового регулирования этого правового института.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, принятые ранее вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., неоднократно подвергались изменениям и дополнениям, что является показателем все возрастающей актуальности принятия нового комплексного нормативного правового акта (федерального закона), регулирующего организацию нотариата и нотариальной деятельности с учетом потребностей современной действительности.
Кроме того, развитие российской государственности в последние десятилетия ознаменовалось принципиальным изменением подходов к правовому регулированию нотариата как публично-правового феномена,
участвующего в государственном управлении. Выражением этих изменений стала преемственность дореволюционных взглядов на правовую природу и сущность нотариата, и вхождение российского нотариата в Международный Союз Нотариата. Членство нотариата Российской Федерации в международном объединении нотариальных корпораций предопределяет объективную необходимость модернизации действующего законодательства о нотариате на основе имплементации международных стандартов нотариальной деятельности.
Достаточно серьезного научного рассмотрения в целях разработки алгоритмов соответствующей эффективной регламентации заслуживает одномоментный переход нотариусов во всех регионах России на электронный документооборот с 7 января 2022 года на основании приказов Минюста России, изменяющих требования к содержанию реестров единой информационной системы нотариата, порядку их ведения и оформления форм реестров регистрации нотариальных действий1.
Всесторонний комплексный анализ понятия, сущности, административно-правовой природы нотариата необходим для выработки направлений модернизации законодательства, регулирующего нотариальную деятельность с учетом современных тенденций развития общества и государства; совершенствования алгоритмов делегирования полномочий негосударственным организациям, развития института дисциплинарной ответственности нотариусов, совершенствования административных методов регулирования правоотношений в сфере нотариата, в частности, алгоритмов государственного контроля за исполнением нотариусами профессиональных
1 Приказ Минюста России от 21.12.2022 № 266 «О внесении изменений в Требования к содержанию реестров единой информационной системы нотариата, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 17.06.2022 N 128» ; Приказ Минюста России от 21.12.2022 N 267 «О внесении изменений в Порядок ведения реестров единой информационной системы нотариата, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 17.06.2022 N 129» (вместе с «Изменениями, вносимыми в Порядок ведения реестров единой информационной системы нотариата, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 17.06.2022 N 129», утв. решением Правления ФНП от 15.11.2022 N 13/17) (Зарегистрировано в Минюсте России 26.12.2022 N 49457)// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.12.2022
обязанностей и нотариального делопроизводства, правовых основы электронного нотариата, что обусловливает актуальность и важность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Социальные и философские проблемы нотариата были рассмотрены в диссертациях и научных докладах А.Б. Абиловой, О.П. Задорожной, Н.В. Афанасьевой и др2. Теоретико-правовым вопросам нотариальной деятельности были посвящена докторская диссертация В.В. Радько (2022)3, а также труды О.В. Ахрамеевой (2022), Н.В. Богатырева (2022), И.Н. Кашурина (2005).4
Кандидатские диссертации Е.А. Афанасьевой (2022), Н.В. Демина (2022), А.В. Долгова (2022), М.А. Долгова (2005), В.А. Заломова (2022), Б.А. Коваленко (2007), Н.И. Комарова (2004), Ю.А. Мазанюк (2022), А.Г. Олейновой (2004), Ю.В. Пожарской (2022), А.Р. Хайбуллина (2022), Л. Л. Шаповаловой (2000)5 затрагивали различные аспекты эволюции становления
2 Абилова А. Б. Социальные функции нотариата в современных условиях: дисс. к.с.н. — Москва, 2006.- 188 с; Задорожная О.П.. Нотариат нового российского общества через призму законодательных актов, трудов учёных, специалистов и практиков : автореферат дис. … доктора философии (Ph.D) в форме научного доклада : Москва, 2007.- 51 с.; Афанасьева Н.В. Нотариальная деятельность как фактор регулирования социальных отношений: дисс. к.с.н. — Москва, 2008. — 197 с.
3 Ралько, В. В.. Теория правовой деятельности нотариата: дисс … д.ю.н :- Москва, 2022.- 375 с.
4 Ахрамеева, О. В. Соотношение публично-правовых и частоправовых начал в оказании публичных услуг населению в Российской Федерации: на примере адвокатуры и нотариата: автореферат дисс … канд.юрид.н: Ставрополь, 2022.- 26 с.; Богатырев Н. В. Место и роль нотариата в осуществлении охранительной функции права: общетеоретический и сравнительный аспект: дисс … к.ю.н.:.- Саратов, 2022.- 200 с.; Кашурин, И.Н. Нотариат в правовой системе Российской Федерации : : дисс … к.ю.н. — Москва, 2005. — 191 с.
5 Афанасьева Е. А. Нотариат Российской империи периода модернизации страны (конец XIX- начало XX века): историко-правовое исследование: диссертация … канд. юрид. наук: — Москва, 2022. — 223 с.; Демина, Н.В. Формирование и развитие нотариата в контексте эволюции государственности России: историко-правовой аспект: дисс. … к. юр. н.- Санкт-Петербург, 2022.- 168 с.; Долгов А. В.. Деятельность нотариата как института советской политической системы в 1920-е — в начале 1970-х гг. (на материалах Ставрополья): дисс … к.и.н.- Ставрополь, 2022.- 279 с.; Долгов М. А. Институт нотариата в Российском государстве: историко-правовое исследование : Дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2005; Заломов, В. А. Правовое регулирование создания и развития нотариата в Российской империи: 1866-1917: диссертация … к. ю. н.- Москва, 2022. — 169 с.; Коваленко, Б. А. Эволюция нотариальной деятельности и ее роль в наследственном праве: историко-правовое исследование: дисс … канд.юрид. наук : Краснодар, 2007. 211 с.;; Комаров Н. И. Нотариат в Российской империи во второй половине XIX — начале XX века (Историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2004 159 с.; Мазанюк Ю. А. Становление и развитие института нотариата в Нидерландах: дисс. … к.ю.н. М., 2022; Олейнова А. Г. История становления законодательства о нотариате в России : Дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2004. 179 с.; Пожарская, Ю. В. Институт нотариата России и Германии в XIX — начале XXI вв.: историко-правовое исследование: дисс … к.ю.н.. — Москва, 2022.- 254 с.; Хайбуллин, А.Р. Эволюция нотариата в Башкирии : вторая половина XVI — начало XX вв. : диссертация … кандидата юридических наук.- Уфа, 2022.- 147 с. ; Шаповалова Л. Л. Становление и развитие института нотариата в России (Историко-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук: Ставрополь, 2000. — 176 с.
и правового регулирования нотариальной деятельности в России и за рубежом
др.
Специфику правоохранительной и правозащитной деятельности нотариата исследовали О.В. Балышева (2022), А.В. Бегичев (2022), И.А. Горбункова (2005), И.Г. Черемных (2007).6 Разумеется, большое количество публикаций по проблемам нотариата было выполнено в рамках гражданско-правовых исследований7.
Вопросы нотариальной деятельности и нотариата, присутствует и международно-правовое исследование А.В. Дударева.8
Конституционно-правовая проблематика нотариальной деятельности отражена в диссертациях А.М. Азнаева (2008), С.Б. Акимова (2004), С.М. Кармишева (2008), Т.Р. Козуб (1996), Н.И. Куленко (2005), Е.Н. Мизинцева
(2022), Ж.В. Патращук (2003), Н.Л. Полуяктовой (2004), О.В. Романовской (2001), О.А. Тимошкиной (2022), А.Е. Черникова (2008), П.А. Щекочихина
(2022)9.
6 Балышева, О. В. Организация взаимодействия нотариата, квазинотариата и суда в Российской Федерации: дисс … канд.юрид.н:- Москва, 2022.- 200 с.; Бегичев А. В. Правозащитная деятельность нотариата в сфере соблюдения прав и законных интересов участников гражданского оборота при обеспечении доказательств: дисс … д.ю.н., Москва, 2022.- 376 с.; Горбункова И. М.. Особенности правоохранительной деятельности российского нотариата в сфере наследственных правоотношений : Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11 : М., 2005 194 а; Мизинцев Е. Н. Организационно-правовые основы нотариата в Российской Федерации и зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование): автореферат дисс … канд.юрид.н к:.- Москва, 2022.- 34 с.; Черемных И. Г. Становление независимого нотариата России как института по осуществлению правоохранительной деятельности: автореф. дис. … д.ю.н.: Москва, 2007.- 53 с.;
7 Алферов И. А. Нотариальная форма защиты и охраны права и законного интереса: дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2007 200 с. ;.; Мальцева С. В. Роль нотариата в удостоверении сделок с недвижимым имуществом: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03: Москва, 2004 155 а; Зацепина, С. А. Нотариат в системе гражданской юрисдикции: автореф.т дис. … к.ю.н..- Екатеринбург, 2002.- 44 с.; Сычев О. М. Регулирование отношений с участием частного нотариата в России: гражданско-правовой аспект : дисс. … к.ю.н.: Краснодар, 2008.- 232 с.; Асанова М. М. Правовые проблемы участия нотариата в принятии наследства: автореферат дис. … к.ю.н. -Пятигорск, 2008.- 24 с.; и др.
8 Дударев А. В. Нотариат (Аспекты международного и национального права): Дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2000. — 145 с.
9 Азнаев А. М. Конституционно-правовые основы деятельности нотариата в Российской Федерации: диссертация … канд. юрид. н:- Москва, 2008.- 190 с.; Акимова С. Б. Обеспечение конституционного права граждан на оказание квалифицированной юридической помощи и защиты права собственности нотариатом в Российской Федерации : Дис. … канд. юрид. наук: Пенза, 2004. 176 а; ;.;; Кармишев С. М. Конституционно -правовое регулирование организации и деятельности нотариата в Российской Федерации по обеспечению прав несовершеннолетних : дисс. … канд. юрид. н.: Пенза, 2008. — 189 с.; Козуб Т. Р. Взаимодействие органов государственной власти и нотариата в Российской Федерации: дисс … канд.юрид.н: — Москва, 1996. — 148 с.; Куленко Н. И. Конституционно-правовые основы российского нотариата : Дис. … канд. юрид. наук: Челябинск, 2005. — 228 с.; Патращук Ж. В. Защита конституционных прав человека и гражданина нотариатом Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2003. — 195 с.; Полуяктова Н. Л. Реализация конституционного права на квалифицированную юридическую помощь как основное содержание деятельности нотариата Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: Москва, 2004. — 160 а; Романовская
5
В числе публично-правовых исследований по тематике нотариата следует также отметить диссертацию А.С. Буровой, посвященную проблеме налогово-правового статуса нотариуса в России и странах латинского нотариата (2022)10.
Анализируя защищенные исследования административно-правовой направленности, в том числе, труды Ю.А. Андреевой (2009), , Н.П. Лазаревой (2004), В.С. Репина (1994)11 и др., следует отметить достаточно внушительный хронологический пробел с 2009 г. по настоящее время, что актуализирует проблематику совершенствования административно-правового
регулирования нотариальной деятельности в России с учетом реалий и специфики электронного документооборота.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в области организации и осуществления нотариальной деятельности в Российской Федерации на современном этапе.
Предметом исследования являются публично-правовые основы нотариата в Российской Федерации, включающие условия и порядок осуществления нотариальной деятельности, электронного нотариата, а также вопросы ответственности нотариуса, совершенствования организации и форм контроля за нотариальной деятельностью.
Теоретическая основа. Организационно-правовые основы развития нотариата как правового института стали предметом изучения отечественных и зарубежных исследователей. В числе иностранных ученых, посвятивших
О. В. Конституционные основы нотариальной деятельности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: Казань, 2001. -160 е.; Тимошкина О. А. Конституционно-правовые основы деятельности нотариата по защите социально-экономических прав граждан: диссертация … кандидата юридических наук: — Москва, 2022.- 178 с.; Черников А. Е. Конституционно-правовое регулирование нотариата в современной России : дисс … к.ю.н.:.- Белгород, 2008.- 174 с; Щекочихин, П. А. Нотариат Российской Федерации: конституционно-правовые основы : диссертация … кандидата юридических наук :- Москва, 2022.- 154 с.
10 Бурова А. С. Налогово-правовой статус нотариуса в России и странах латинского нотариата (сравнительно-правовое исследование): дисс … кандидата ю. н.:- Москва, 2022.- 221 с.
11 Андреева Ю. А. Контроль и надзор Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата: административно-правовой аспект: дисс … канд.юрид.н.:- Москва, 2009.- 196 с; Лазарева Н. П. Административно-правовая организация механизма управления нотариатом Российской Федерации (По материалам Дальневосточного федерального округа) : Дис. … канд. юрид. наук: Хабаровск, 2004. — 288 с. ;.; Репин В. С. Организационно-правовые основы построения и деятельности нотариата в России (теория и практика). д.ю.н.М., 1994.
свои труды рассмотрению отдельных аспектов организации и осуществления нотариальной деятельности необходимо отметить представителей французской правовой доктрины Ж.-Ф. Пиепу и Ж Ягра -авторов монографии «Профессиональное нотариальное право», а также немецкого ученого Г.-Й. Ассенмахера, издавшего ряд работ о роли нотариальной палаты в организации деятельности нотариата.
В отечественной науке большой вклад в изучение нотариата как правового института внесли комплексные исследования по теории государства и права А.В. Аверина, А.А. Алексеева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Жуйкова, В.И. Синайского, В. Д. Зорькина, Н. И. Капинуса, В. П. Кашепова, И.И. Колесникова, В.В. Мельника, В.В. Черникова и других.
Теоретической основой вопросов организации и функционирования института нотариата и специфики осуществления нотариальной деятельности являются труды Р.П. Алексеева, Ю.А. Андреевой, В.И. Антюшиной, Е.А. Афанасьевой, В.И. Вергасовой, Е.В. Виноградовой, П.А. Виноградовой, Т.В. Ярошенко и другими.
Цель работы заключается в разработке теоретических проблем, связанных с управлением нотариатом на современном этапе, а также выработке научно обоснованных предложений, направленных на совершенствование публично-правовых основ современной организации деятельности нотариата в Российской Федерации, его взаимодействия с иными субъектами административного права.
Поставленная цель предопределила необходимость решения ряда исследовательских задач:
1. рассмотреть концептуально значимую и представляющую несомненный интерес в рамках исследования механизма правового регулирования нотариата в России его историческую эволюцию.
2. Уточнить публично-правовую природу и значение нотариата и нотариальной деятельности в Российской Федерации.
3. Систематизировать принципы и гарантии нотариальной деятельности.
4. Определить направления совершенствования дисциплинарной ответственности нотариусов в Российской Федерации.
5. Исследовать правовой статус Министерства юстиции Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти, вырабатывающего государственную политику в сфере нотариата.
6. Рассмотреть специфику Федеральной нотариальной палаты как юридического лица публичного права.
7. Выявить особенности государственного контроля за нотариальной деятельностью.
8. Исследовать вопросы публично-правового регулирования электронного нотариата.
9. Рассмотреть правовые аспекты единой цифровой базы нотариата как гарантии безопасности юридически значимых сведений, защиты от подделок и утери информации.
Методологической основой работы явился системный подход,
предполагающий рассмотрение всех аспектов заявленной в работе
проблематики, в едином проблемном ключе. Решение поставленных
исследовательских задач происходило с применением общенаучных методов
исследования (диалектического, аналитического, дедуктивного,
индуктивного, конкретизации, сравнения) и частно-научных методов
(сравнительно-правового, историко-правового и др.). В процессе
рассмотрения заявленной в работе проблематики привлекались также
диахронный сравнительно-правовой, формально-догматический
(юридический) и другие методы.
Нормативной базой работы стал комплекс нормативных правовых
актов, закрепляющих организационно-правовые основы деятельности
нотариата в Российской Федерации, включая нормы международного права, и
международные договоры Российской Федерации, регулирующих различные
вопросы осуществления нотариальной деятельности, кодифицированные
акты Российской Федерации; федеральные законы; подзаконные акты; акты
8
федеральных органов исполнительной власти; корпоративные акты, регулирующие деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой (Профессиональный кодекс нотариусов) и др.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, отражающие итоги разрешения спорных вопросов, связанных со спецификой организации и осуществления нотариальной деятельности в Российской Федерации (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2022 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; Определение Верховного Суда РФ от 19.04.1999 г. № 34-Г99-3 по делу о признании недействительным (незаконным) решения от 05.11.1997 г. № 131 о регистрации Мурманской нотариальной палаты; Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» и др.).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что это одна из первых на монографическом уровне попытка синергетического исследования специфики публично-правового регулирования нотариальной деятельности в России; впервые получены целостные концептуальные представления о сущности и признаках публично-правового регулирования правоотношений, возникающих в сфере обеспечения данной деятельности; охарактеризованы основные субъекты публично-правового регулирования.
В диссертации получили развитие вопросы исследования правовой регламентации электронного нотариата, выявление особенностей правового воздействия на цифровую инфраструктуру нотариата на постсоветском пространстве и в России; совершенствования института дисциплинарной ответственности нотариуса, что позволило предложить некоторые направления совершенствования публично-правового регулирования нотариата и нотариальной деятельности.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы и предложения, являющиеся новыми или имеющими элементы научной новизны:
1. Обосновано, что система правовых норм, регулирующих порядок совершения нотариальных действий и взаимоотношения нотариуса с участниками нотариального производства, сформировала в России институт нотариата, приближенный к нотариату латинского типа, характеризующийся тем, что в состав основных функций нотариуса включены: придание частным соглашениям аутентичного характера, особой доказательственной и исполнительной силы, а также защита публичного интереса. Публично-правовая составляющая нотариальной деятельности включает гарантированное выполнение законодательно определенных публично-правовых полномочий в интересах частных лиц и одновременно в интересах общества и государства в целом.
2. В эволюции российского нотариата на основе проведенного историко-правового анализа выделены следующие стадии становления и эволюции: от «протонаториальной стадии», характеризующейся возникновением первых квазинотариальных учреждений на Руси с последующим законодательным закреплением организационно-правовых основ деятельности нотариата в XVI-XIX вв., до упразднения нотариата в советском государстве и его возрождении на современном этапе развития России на основе электронного документооборота.
3. Применение теории информации к анализу публично-правовых основ
нотариальной деятельности в России, позволило выделить блок так
называемых, первичных историко-правовых данных о нотариате,
воспринимаемых непосредственно, и блок вторичной информации,
связанной с вопросами государственно-правового регулирования
нотариальной деятельности, что подтверждает необходимость более
детального рассмотрения сущности и правовой природы нотариальной
деятельности с позиций административного права, и, разумеется,
использования административно-правовых компетенций Минюста
10
России, интерпретируемых как интегральный результат взаимодействия целевой, координационной и контрольно-надзорной функций в отношении нотариальной деятельности.
4. Аргументировано, что нормотворчество Минюста России по вопросам нотариата представляет собой объективно востребованный элемент механизма административного воздействия на нотариальную деятельность, целью которого является совершенствование административно-правовой регламентации существующих правоотношений, направленное на их эффективное развитие и обеспечение согласованности социальных интересов. Аргументировано приоритетное значение интенсивного пути развития ведомственного нормативного материала Минюста России, проектирующего современный правовой статус нотариуса в России, в отличие от исчерпавшего себя экстенсивного вектора развития внутренней юридической базы правовых актов, регулирующих деятельность нотариата, и их преимущественно технологического характера.
5. Доказано, что правовой статус Федеральной нотариальной палаты как юридического лица публичного права — публично-правового образования, созданного в управленческих целях для объединения нотариусов России, нацеленного на реализацию общественных интересов — защиту прав граждан и юридических лиц, имеющего обособленное имущество, характеризуется тенденцией расширения объема делегированных государственно-властных полномочий нормотворческого, распорядительного и иного характера.
6. Обосновано, что специфика взаимодействия Федеральной нотариальной палаты с государственными органами иллюстрирует тенденцию возрастания значимости межведомственного, в том числе и информационного, взаимодействия, которая способствуют интеграции ФНП в систему управления и по сути, отражает гибкость правового
механизма публичного управления. Сформулирован вывод о недостаточной правовой регламентации процессов взаимодействия.
7. Обоснована необходимость совершенствования алгоритмов эффективной регламентации и контроля единой цифровой базы нотариата как гарантии безопасности юридически значимых сведений, защиты от подделок и утери информации, включая алгоритмы ведения реестров единой информационной системы нотариата и оформления форм реестров регистрации нотариальных действий.
8. Уточнены признаки дисциплинарной ответственности нотариуса (применения к нотариусу дисциплинарных взысканий) как ответственности по административному праву, к числу которых отнесены: сфера действия дисциплинарной ответственности; собственное основание наступления (в качестве такового выступает дисциплинарный проступок); наличие собственной нормативной правовой базы; недостаточная степень процессуально-правового обеспечения дисциплинарной ответственности.
9. В целях совершенствования нотариального корпуса обоснована необходимость дальнейшего повышения требований к лицам, претендующим на приобретение статуса нотариуса. В этой связи предлагается внести изменения в действующую редакцию статьи 19 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, изложив абзац 2 данной статьи следующим образом: «Стажером нотариуса может быть гражданин Российской Федерации, получивший высшее юридическое образование в имеющей государственную аккредитацию образовательной организации высшего образования. Обязательным условием для стажера является стаж работы по юридической специальности не менее двух лет и подтвержденный документально высокий уровень владения информационными технологиями в профессиональной деятельности».
Теоретическая и практическая значимость работы определяется возможностью использования материалов, основных положений и заключений, сформулированных в содержании работы в исследованиях, посвященных вопросам публично-правовой организации деятельности нотариата в Российской Федерации, а так же при осуществлении нотариальной деятельности.
