Сущность и правовые основы исполнительного производства
Для более детального раскрытия сущности и содержания исполнительного производства, с целью четкой регламентации основных этапов реализации судебных и иных актов и определения «слабых» мест этого процесса, необходимо уяснить понятие исполнительного производства.
Вопрос о правовой природе исполнительного производства находится в числе наиболее дискуссионных в российской юридической науке, поскольку представляет не столько теоретической, сколько прикладной интерес, тж. определяет содержание и характеристику мер принудительного исполнения.
Федеральный закон «Об исполнительном производстве»1 определяет его «как условия и порядок принудительного исполнения судебных аісгов судов общей юрисдикции и арбитражных судов (далее — судебные акты), а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий».
При этом статья 3 Федерального закона возлагает принудительное исполнение (далее — исполнение) судебных актов и актов других органов в Российской Федерации на службу судебных приставов и службы судебных приставов субъектов Российской Федерации (далее — службы судебных приставов).
Служба судебных приставов входит в систему федеральной исполнительной власти, подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации. Возглавляет Службу директор Федеральной службы судебных приставов России — главный судебный пристав Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации.
В свою очередь, территориальные органы Федеральной службы судебных приставов России возглавляет — главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом Министерства юстиции Российской Федерации по предложению директора ФССП России — главного судебного пристава Российской Федерации, если иной порядок не установлен законодательством Российской Федерации.
Непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов и актов других органов возлагается на судебных приставов-исполнителей, объединенных в районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно — территориальному делению субъектов Российской Федерации подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами.
Представляется особенно значимым отнесение судебных приставов-исполнителей в соответствии со ст.4 Федерального закона «Об исполнительном производстве» к числу должностных лиц — представителей власти, требования которых по исполнению различных юрисдикционных актов являются обязательными для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации- В случае невыполнения требований судебного пристава-исполнителя он вправе применять специальные меры, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и иными федеральными законами.
В силу этого, исполнительное производство характеризуется рядом особенностей. Во-первых, оно является исключительной компетенцией законодательно определенной структуры исполнительной власти.
Во-вторых, входящие в эту структуру должностные лица, реализуя свои функции, обладают широкими властными полномочиями в отношении всех субъектов административного права. Эти должностные лица вправе применять предусмотренные законодательством меры принуждения, а сопротивление их действиям влечет за собой юридическую ответственность.
Наряду с этим необходимо также отметить, что в ст.1 Федерального закона «Об исполнительном производстве» выделяется основной предмет самого производства. Это — возложение на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершение в их пользу определенных действий или воздержание от совершения этих действий.
Несмотря на то, что предмет исполнительного производства преимущественно находится в сфере финансовых и имущественных отношений, само оно — в сущности, составная часть административного права.
Поскольку предметом административно-правового регулирования могут быть любого рода отношения, если последние осуществляются в рамках объекта управленческого воздействия, а само государственное управление преследует цели и задачи реализации публичного интереса , то по отношению к исполнительному производству все эти признаки налицо: во-первых, субъектом исполнительного производства является орган исполнительной власти, а во-вторых, само исполнительное производство, как уже отмечалось выше, преследует цели исполнения законов и осуществляется средствами государственного управления.
Административно-правовая характеристика функций судебных приставов
В зависимости от выполняемых задач судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленных порядок деятельности судов и судебных приставов-исполнителей. Отличие в характере, содержании и деятельности столь серьезно, что уместно говорить о двух различных по своим функциям должностях в рамках одной Федеральной службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации
Более того, внутри Службы судебных приставов полномочия по принудительному исполнению исполнительных документов разграничиваются в зависимости от компетенции, предоставленной соответствующим подразделениям Службы судебных приставов и отдельным должностным лицам.
Непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов и актов других органов возлагается на судебных приставов-исполнителей, объединенных в районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами (далее — подразделения).
В соответствии с действующим исполнительным законодательством органом принудительного исполнения является Служба судебных приставов, поскольку взыскатель и должник вступают в правоотношения не с конкретным судебным приставом-исполнителем, а со Службой судебных приставов в целом.
Однако, только судебные приставы-исполнители, на основании предоставленных полномочий, осуществляют комплекс мер принудительного исполнения по выполнению задач и функций в сфере принудительной реализации судебных решений и актов иных органов, возлагающих на субъектов обязанность по передаче гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.
К мерам принудительного исполнения Федеральный закон «Об исполнительном производстве» относит: обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализации: обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящееся у других лиц; изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; иные меры, предпринимаемые в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, обеспечивающие исполнение исполнительного документа.
Под иными мерами в настоящее время следует понимать меры, принимаемые при исполнении исполнительных документов по спорам неимущественного характера (гл. VII Федерального закона «Об исполнительном производстве»). Например, по делам о восстановлении на работе судебный пристав-исполнитель должен обеспечить фактический доступ работника к исполнению прежних трудовых обязанностей.
По делам о выселении судебный пристав-исполнитель освобождает помещение, указанное в исполнительном документе, от выселяемого (выселяемых), его (их) имущества, домашних животных и запрещает выселяемому (выселяемым) пользоваться освобожденным помещением.
По делам о вселении судебный пристав-исполнитель обеспечивает беспрепятственный вход взыскателя в указанное в исполнительном документе помещение и его проживание (пребывание) в нем. При этом должнику разъясняется, что производится принудительное вселение и он обязан не чинить взыскателю препятствий в проживании (пребывании).
Таким образом, законодатель не дает общего определения мер принудительного исполнения, а только перечисляет их. Представляется, что меры принудительного исполнения можно охарактеризовать как специальный вид деятельности, осуществляемый органами принудительного исполнения, посредством обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника, а также совершения помимо воли должника необходимых действий по исполнению требований неимущественного характера в порядке и пределах, установленных федеральным законом,1
Кроме применения мер принудительного исполнения, судебные приставы-исполнители с санкции старшего судебного пристава обеспечивают принудительное исполнение судебных актов и актов иных органов, налагая на должника и иных лиц, нарушающих законодательство об исполнительном производстве, штрафные санкции.
Не вызывает сомнения правовая природа данных санкций — это безусловно административная штрафная санкция, так как имеет фиксированное, установленное законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения, а также зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.
В связи с этим А- В. Закарлюка предлагает различать правовое положение судебного пристава-исполнителя в зависимости от того, выступает ли он как должностное лицо, уполномоченное на принудительное исполнение юрисдикционного органа, либо как лицо, которому предоставлено право привлекать субъектов, препятствующих совершению исполнительных действий, к административной ответственности.
Представляется правильным, что в обоих случаях судебный пристав-исполнитель выступает в качестве административного должностного лица, реализующего различные группы полномочий — в первом случае восстанавливает нарушенные права кредитора, во втором — налагает дополнительную обязанность в виде штрафа.
Процесс исполнения исполнительного документа во многом зависит от категории, характера и степени сложности дела. В пункте 4 ст. 3 Закона об исполнительном производстве специально оговорено, что непосредственное исполнение судебных актов и актов других органов возлагается только на территориальные подразделения Службы судебных приставов.
В силу такого положения указанная Служба субъекта Федерации исполнением наиболее сложных дел заниматься уже не имеет права, что не отвечает провозглашенному тем же законом принципу своевременного, правильного, быстрого и полного исполнения судебных актов и актов других органов.
Однако при этом законодатель определил, что исполнением исполнительных документов, издаваемых Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ (и, надо полагать, соответствующими судами субъектов РФ), территориальные подразделения Службы судебных приставов заниматься не имеют права в силу п. 2 ст.
5 Закона о судебных приставах, который предусматривает существование соответствующих подразделений Службы судебных приставов при Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ. То есть законодателем частично введен принцип подведомственности в исполнительном производстве.
Административно-правовой статус судебных приставов
Статус (от лат-status — состояние, положение) определяется как правовое положение гражданина, юридического лица, государства, отдельной территории, характеризующееся совокупностью предусмотренных законодательством прав и обязанностей, а также льгот и преимуществ1.
Понятие правового статуса используется в юридической науке и в практике управления для того, чтобы максимально полно определить права и юридические обязанности субъекта управления, средства их реализации, а также установить его персональную ответственность за невыполнение своих функций.
С этой целью в данном диссертационном исследовании мы более подробно рассмотрим особенности административно-правового статуса судебных приставов, который с принятием Федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» претерпел значительные изменения- До этого функциональное значение судебных приставов явно недооценивалось и лишь с принятием указанных законов судебный пристав получил статус государственного служащего.
Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, т.е., при исполнении своих служебных обязанностей судебный пристав действует от имени государственного органа власти, В виду того, что служба судебных приставов является федеральной службой, судебные приставы являются федеральными государственными служащими,
В соответствии с п. 2 ст. З ФЗ «О судебных приставах» судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. Еще, в сороковых годах в советской административно-правовой науке в целом утвердилось мнение о том, что должностное лицо государственной службы есть понятие отличное от понятия государственного служащего.
В этой связи интерес для пас представляют труды таких авторов как: А.ГХойхбарг, И.И,Евтихеев, И.Н.Пахомов; ГЛПетров» А.Т,Усольцев, АЛ.Клюшниченко, А.И.Щербак, Н.М.Конип, В.,Манохин, ЮЛ.Старилов, В.С.Осповин, А.ККостюков, Ц,А,Ямпольская, Чанов СЕ.
Мы не будем в рамках данного диссертационного исследования подробно рассматривать труды этих авторов. Несмотря на большое количество позиций вышеперечисленных ученых, можно на основании анализа их трудов приблизительно сформулировать следующие признаки должностного лица: 1) должностные лица — это служащие, состоящие на публичной или общественной службе; 2) занимающие должности на основании общих или специальных нормативных актов; 3) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия; 4) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные функции по реализации компетенции государственного или общественного органа; 5) несущие повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
На законодательном уровне также предпринимались попытки дать определение понятия должностного лица.
Согласно примечанию к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица «постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ»1.
Несколько другой подход к понятию должностного лица используется в трудовом праве. Как правило, в сфере трудового права к должностным лицам исследователями относятся три категории служащих: 1) работники, обладающие государственно-властными полномочиями; 2) руководители; 3) специалисты и другие служащие, наделенные правом совершать юридически значимые действия.2
Наиболее удачное и достаточное полное определение должностного лица по нашему мнению дается в КоАП РФ, В примечании к статье 2.4 «Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
Таким образом, подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что с нашей точки зрения представляет интерес определение правового статуса должностного лица данное Чанновым С.Е., как «урегулированное нормами права положение должностного лица в организации, которое характеризуется следующими составными элементами: наименование должностного лица, функции должностного лица, полномочия (права и обязанности) должностного лица, нормативно-закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц, ответственность1.
На основании вышеизложенного в рамках нашего диссертационного исследования попытаемся дать определение «должностному лицу» в сфере деятельности судебных приставов. Должностное лицо — это государственный служащий, занимающий конкретную должность в федеральном органе исполнительной власти, и в соответствии с наделёнными полномочиями исполняющий функции по реализации компетенции органа, вызывающие определённые юридические последствия и несущее в связи с этим повышенную ответственность,
В связи с этим, административно-правовой статус судебных приставов имеет ряд особенностей. Он складывается, во-первых, из совокупности прав и обязанностей, определяющих полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, из общих прав и обязанностей, установленных для государственных служащих независимо от замещения ими государственных должностей.
Общие права и обязанности судебных приставов выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.
Проблемы обеспечения деятельности судебных приставов
От уровня организации деятельности Федеральной службы судебных приставов, исполняющей вне зависимости от воли и желания должника требования исполнительных документов, выданных на основании актов различных юрисдикционных органов, зависит эффективность всего механизма государственной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Практика применения исполнительного законодательства, а также опыт работы Службы показали, что этот орган принудительного исполнения, сегодня не обеспечивает в полной мере действенного механизма реализации возложенных на него функций и задач. Более того, действующее законодательство об исполнительном производстве не соответствует современным переменам, происходящим в нашем обществе, и тем самым сдерживает развитие института принудительного исполнения,
В рамках данного параграфа мы попробуем более подробно рассмотреть проблемы обеспечения деятельности Федеральной службы судебных приставов, решение которых на федеральном законодательном уровне будет способствовать более качественному выполнению задач, стоящих перед судебными приставами.
Одним из основных нормативных документов, регулирующих правоотношения в сфере деятельности Федеральной службы судебных приставов является ФЗ «О судебных приставах». Уникальность данного закона в том, что Б законодательстве РФ нет других законов «о людях», а есть законы «об органах», т.е. речь идет о лицах, осуществляющих функции органа принудительного исполнения, а сам предмет деятельности не отражен.
Предметом регулирования предлагаемого закона могли бы быть вопросы структуры (системы) органов принудительного исполнения; их задачи, права и обязанности и иные вопросы деятельности (порядок финансирования и материально-технического обеспечения; порядок прохождения службы в органе принудительного исполнения и присвоения классных чинов и др.).
Следует отметить, что этот вопрос достаточно спорный и требует дальнейшего тщательного изучения. Следующий вопрос, касающийся модернизации исполнительного законодательства, путем внесения соответствующих изменений, необходимость которых диктуют реалии нашего времени — это соответствие наименования органа принудительного исполнения — служба судебных приставов и должностного лица — судебный пристав, возложенным на них функциям.
Так как, после вступления в силу федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» приставы не состоят при судах, они организационно выведены из структуры судебной власти и переданы исполнительной власти. Кроме того, исполнительные документы, выдаваемые судами (исполнительные листы, судебные приказы), являются лишь одним из видов исполнительных документов в ряду иных, указанных в ФЗ «Об исполнительном производстве».
Таким образом, полагаем, что исходя из целесообразности соответствия названия органа и должностного лица осуществляемым функциям возможно изменение названия «судебный пристав» и «Служба судебных приставов» на «государственный пристав» и «Служба государственных приставов».
Отметим, что стремление к переименованию некоторыми учеными не поддерживается, хотя бесспорно то, что судебные приставы-исполнители осуществляют исполнительные действия во исполнение исполнительных документов, выданных различными юрисдикционными органами, а не только судами.
Одной из проблем отрицательно влияющей на эффективность деятсльности службы судебных приставов является так называемая «текучесть кадров». Основная причина в том, что справиться с объемом исполнительных документов, имеющихся в производстве практически невозможно, а вознаграждение судебных приставов-исполнителей очень небольшое. Средняя заработная плата судебного пристава-исполнителя составляет 2 — 2, 5 тыс. руб-леи.
Что касается материального стимулирования деятельности судебных приставов, то вопрос вознаграждения судебного пристава-исполнителя решается на уровне главного судебного пристава службы. Так в соответствии с п. 8.1- «Инструкции по организации работы с документами (по делопроизводству) при ведении исполнительных производств в подразделениях служб судебных приставов органов юстиции в субъектах Российской федерации и типовых форм документов, используемых судебными приставами при ведении исполнительных производств», при наличии оснований, предусмотренных в ст.
27 Федерального закона «Об исполнительном производстве», судебный пристав-исполнитель выносит постановление об окончании исполнительного производства (Приложение № 25), копия которого направляется должнику, взыскателю, в орган, выдавший исполнительный документ.
Об окончании исполнительного производства судебный пристав-исполнитель докладывает старшему судебному приставу, который оценивает своевременность, правильность и полноту исполнения требований исполнительного документа и готовит предложения главному судебному приставу субъекта Российской Федерации о выплате судебному приставу-исполнителю причитающегося вознаграждения2.
Данная процедура существенно усложняет получение вознаграждения. Как отмечают АЛ. Гаврилов и И.А, Гаврилов: «На практике же суммы, взыскиваемые дополнительно за принудительное исполнение исполнительных документов, полностью поступают в распоряжение Министерства юстиции субъекта Федерации и расходуются по усмотрению руководителей.
Рядовые же сотрудники районных подразделений не получают ничего. Таким образом, отсутствие какой-либо материальной заинтересованности в исполнении судебных решений и других актов у приставов полному и своевременному завершению исполнительного производства не способствует»1.
