Аттестационная комиссия
Демократические преобразования 90-х гг. прошлого века и прошедшего десятилетия затронули практически все сферы жизни Российского общества и государства. Естественно, что изменению подверглось и законодательство, в том числе о государственной службе. Реформированию были подвергнуты многие правовые институты, регулирующие служебные отношения.
Важным признаком современной процедуры аттестации является ее коллегиальность, поскольку субъектный состав участников аттестации предполагает наличие специального субъекта – аттестационной комиссии, которая занимается непосредственно оценкой аттестуемого служащего, его уровня профессиональных знаний и навыков.
Коллегиальность обеспечивает всестороннее и объективное рассмотрение документов, отражающих службу аттестуемого, непредвзятую оценку уровня его квалификации, возможностей профессионального роста и др. Коллегиальное принятие решения о соответствии (несоответствии) служащего замещаемой должности позволяет усложнить критерии и сам процесс оценки, а также более внимательного отнестись к каждому служащему.
Согласно ч. 9 ст. 48 названного Федерального закона для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия. Положение «О проведении аттестации государственных гражданских служащих» в п. 8 к вышеизложенному добавляет, что указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.
В качестве примера принятых одними из первых таких правовых актов на федеральном уровне, можно привести приказ Министерства юстиции России от 8 июня 2005 г. № 80 «Об аттестационной комиссии Минюста Российской Федерации», приказ Федеральной регистрационной службы от 15 февраля 2005 г.
Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. На время аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.
Следует согласиться с мнением С.Е. Чаннова, о том, что предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, является в первую очередь обязанностью представителя нанимателя. Представитель нанимателя обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при заключении со служащим служебного контракта, а также при проведении аттестации учитывать все обстоятельства, которые могут послужить возникновению конфликта интересов.
Как правило, представителем нанимателя выступает руководитель государственного органа, в котором проводится аттестация, однако, закон не устанавливает его обязанности возглавлять аттестационную комиссию. Кроме того, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо указано, что в аттестационной комиссии должно быть не менее четверти независимых экспертов от общего числа членов.
Это можно расценивать, как попытку законодателя уменьшить вероятность возникновения конфликта интересов при проведении процедуры аттестации. Пункт 10 статьи 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гласит, что в состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.
Таким образом, законодатель использует лишь слово включаются, что позволяет думать о возможности отступления от этих требований, тем более, данная норма следует в тексте закона сразу после указания на то, что аттестационная комиссия формируется актом соответствующего госоргана.
Представляется, что для недопущения возникновения у органа, проводящего аттестацию своих служащих, соблазна выйти за пределы данных законом полномочий (либо не учесть требования закона) следовало бы закрепить в ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» императивное требование «должны включаться», «обязательно включаются» и т.п.
Исходя из логики построения фразы «а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций», можно сделать вывод о том, что в качестве независимых экспертов должны привлекаться и представители других организаций, и представители образовательный учреждений, поскольку перечисление идёт через запятую, а не с использованием союза или (либо).
Думается, что закрепление такого размытого понятия является неверным. Во-первых, не понятно, должен ли быть сам независимый эксперт (в случае привлечения его из другой организации) государственным служащим? Во-вторых, должен ли он быть именно государственным гражданским служащим?
В-третьих, законодательно не закреплена необходимость привлечения независимого эксперта, пусть и являющегося гражданским служащим, из госоргана, деятельность которого как-то связана с деятельностью органа, в котором проводится аттестация. На практике такая неопределённость выражается в том, что территориальные отделы (управления) соответствующих органов государственной власти привлекают к участию в аттестации в качестве независимых экспертов как госслужащих (и гражданской и правоохранительной службы), так и работников юридических лиц.
Понятие «другие организации» не раскрывается и в отраслевых нормативных актах об аттестации, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Как правило, в них содержатся положения о том, что «состав аттестационной комиссии формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», либо просто переписываются те же фразы о включении в состав аттестационной комиссии независимых экспертов, что и в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Институт аттестации государственных гражданских служащих в системе отраслевого правового регулирования
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ч. 1 ст. 48 устанавливает, что «аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы». Подобное определение содержится и в ст.
2 Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», согласно которому аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.
Таким образом, законодатель раскрывает понятие аттестации через ее цель. Думается, что это не совсем правильно, поскольку такой подход не отграничивает аттестацию от аналогичных явлений. Соответствие замещаемой должности может проверяться и иными способами.
Например, руководитель государственного органа может поручить подчиненному государственному служащему выполнение определенного задания, требующего высокого уровня профессионализма, тем самым произвести проверку на предмет того, справляется ли служащий со своими обязанностями.
Целью поручения такого задания (пусть и косвенно), но все же является определение соответствия государственного служащего замещаемой должности. Наиболее частое явление, в ходе которого оценивается деятельность всего государственного органа, а следовательно, и замещающих в нем должности государственных гражданских служащих, есть проверка вышестоящим (уполномоченным) органом на предмет того, надлежащим ли образом они исполняют свои обязанности.
Заканчиваются такие проверки составлением мотивированных справок, с указанием недочетов, выявленных в работе отдельных государственных гражданских служащих. В качестве примера можно привести регулярные проверки работы аппарата федеральных судов, проводимые управлениями Судебного департамента при Верховном Суде России по субъектам Федерации.
Более того, даже повседневная деятельность вышестоящего должностного лица по оценке деловых качеств служащего, производимая на основании результатов его работы, также имеет своей целью установить: справляется ли служащий со своими служебными обязанностями.
Следовательно, легальное определение аттестации, содержащееся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является недостаточно полным, даже слишком лаконичным. Конечно, оно выражает сущность аттестации, но не позволяет сформировать общее представление о данном правовом институте.
Такие определения характерны для энциклопедической литературы. Например, энциклопедический юридический словарь указывает, что аттестация есть «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности». Необходимо отметить, что положения ст.
48 Федерального закона от 27 апреля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержат и иные признаки аттестации (помимо цели), что, несомненно, позволяет выделить ее из круга смежных правовых явлений. Кроме того, в ст.
2 Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» указано, что аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Тем не менее, чтобы избежать неоднозначного толкования и критики на данную тему, законодатель мог бы установить нормативное определение аттестации, прислушавшись к мнению ученых-правоведов, которые исследовали институт аттестации и в советское время и в настоящий период.
Согласно позиции Д.М. Овсянко, аттестация это процедура, способствующая совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда. А.Ф.
Нуртдинова отмечает, что аттестация в самом широком значении этого слова обозначает определение квалификации; оценку знаний, способностей, достижений, успехов в работе, учебе, проведенную должностными лицами (от латинского attestatio свидетельство).
Этот термин охватывает и проверку знаний школьников, студентов, специалистов в процессе получения и по завершении общего, профессионального или специального (повышение квалификации) образования (промежуточная и итоговая аттестация), и проверку деловых качеств работников. Ранее Д.Н.
Бахрах выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, он выделял: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих.
Что касается общей аттестации, то при ее выделении в отдельный вид аттестации возникает проблема отграничения от аналогичных явлений, рассмотренных выше (проверок, оценочной деятельности руководителя). Разделение аттестации на общую и персональную видится нецелесообразным, поскольку оценить работу служащих, а также развить в них ответственное отношение к ней можно с помощью текущих процедур, не прибегая к специальным.
Необходимо также отметить, что в соответствии с действующим законодательством, по результатам аттестации уже невозможно присвоить следующий классный чин, так что прямого воздействия на карьерный рост аттестация уже не оказывает (косвенное влияние, безусловно, осталось).
Орган по управлению государственной службой
В законодательстве четко закреплена цель аттестации — определение соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. И смысл принятия подзаконных актов, посвященных процедуре аттестации, видится как раз в том, чтобы раскрыть и детализировать методику ее проведения, а также выявить критерии оценки аттестуемых государственных гражданских служащих.
В принципе более детально требования, предъявляемые к государственным гражданским служащим, закрепляются на локальном уровне, утверждаются непосредственно аттестационными комиссиями соответствующего государственного органа. Так, на сайте Федеральной антимонопольной службы России можно найти перечень вопросов для подготовки к сдаче квалификационных экзаменов и прохождения аттестации государственными гражданскими служащими по следующим темам: основы конституционного права Российской Федерации, законодательство о государственной гражданской службе, законодательство о конкуренции, организация работы ФАС России и ее территориальных органов, управленческие знания (для руководителей), дополнительные вопросы для руководителей территориальных органов.
Кроме того, здесь же в примечаниях указано: Степень полноты знания тех или иных вопросов оценивается Комиссией сообразно замещаемой должности, стажу и опыту работы государственного гражданского служащего, а также его специальности по образованию. 2. При подготовке к квалификационному экзамену и аттестации необходима тщательная проработка первоисточников — основных законодательных и иных правовых актов. 3.
Необходимо точно цитировать названия федеральных законов и иных важнейших правовых актов. В письме Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» содержится указание на возможность использования при аттестации положений должностных регламентов для оценки государственных служащих.
Данное письмо закрепляет определение должностных регламентов как «нормативных документов, призванных содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего госоргана при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу». В ч. 2 ст.
47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены основные элементы содержания должностных регламентов: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; 8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Однако, как справедливо отмечает К.В. Давыдов на практике закрепленная в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» модель должностных регламентов, фактически так и не возникла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых «утоплены» новаторские элементы регламентов.
Весьма полезной была бы разработка типового положения об аттестации государственных гражданских служащих в отдельном органе государственной власти.
В текстах принимаемых нормативных актов об аттестации более желательным видится использование отсылочных норм, нежели бессмысленное механическое переписывание содержания Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих», либо попытка перефразирования их положений, что может привести к искажению смысла либо неопределенности.
Порядок проведения аттестации гражданских служащих
Здесь необходимо особенно отметить именно рекомендации аттестационной комиссии, так как действительно указаны злободневные недостатки в уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Связано это с тем, что в настоящее время значительную часть аппарата государственных гражданских служащих составляют граждане, либо недавно поступившие на государственную службу, либо, наоборот, находящиеся на службе более 10 лет, начавшие свою профессиональную деятельность еще до принятия действующих нормативных актов о государственной службе.
В связи с этим в субъектах Российской Федерации стало уделяться больше внимания уровню профессиональной подготовки кадров государственной гражданской службы. Например, в конце 2008 г. прошла аттестация государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти Нижегородской области.
При подготовке к аттестации власти Нижегородской области уделили особое внимание дополнительному (послевузовскому) профессиональному образованию и профессиональной переподготовке кадров. С принятием Программы развития государственной гражданской службы в Нижегородской области увеличилось количество средств, выделяемых на эти расходы, вследствие чего число гражданских служащих, ежегодно направляемых на профессиональную переподготовку, выросло в полтора раза.
Расширился и перечень специализаций профессиональной переподготовки. Была разработана программа адаптации вновь принятых государственных гражданских служащих, регулярно проводятся семинары по изучению законодательства о государственной гражданской службе, структуре органов государственной власти, основных целях, задачах, целевых программах Нижегородской области.
Активно использовались такие формы обучения, как краткосрочные семинары, круглые столы, поездки по обмену опытом, а в некоторых случаях и дистанционные формы обучения. В Тамбовской области принято постановление администрации области от 27 мая 2008 г.
Согласно данному постановлению повышение квалификации осуществляется в целях:
а) освоения актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности гражданских служащих (тематические и проблемные конференции и семинары) — объемом от 18 до 72 аудиторных часов (краткосрочное повышение квалификации);
б) комплексного обновления знаний гражданских служащих по ряду вопросов в установленной сфере профессиональной служебной деятельности для решения соответствующих профессиональных задач — объемом от 73 до 144 аудиторных часов.
В разделе «Самообразование гражданского служащего» планируется самостоятельная работа гражданского служащего по актуализации профессиональных знаний применительно к должностным обязанностям, например: изучение гражданским служащим нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность администрации области, соответствующего подразделения администрации области, исполнительного органа государственной власти области (структурного подразделения исполнительного органа государственной власти области); изучение и обобщение гражданским служащим опыта работы субъектов Российской Федерации по реализации федерального законодательства и судебной практики в соответствующей сфере деятельности; иные формы самообразования (участие в конференциях, семинарах, тренингах, подготовка и публикация тематических материалов в средствах массовой информации и др.).
Аттестация активно проводится не только в отношении федеральных государственных гражданских служащих, но и в отношении государственных гражданских служащих субъектов Федерации. В соответствии с Законом Московской области «О государственной гражданской службе», на основании приказов министра строительства правительства Московской области «О проведении аттестации» и «О проведении квалификационного экзамена» 25 и 26 июня 2008 г. в Минмособлстрое были проведены аттестация и квалификационный экзамен государственных гражданских служащих.
Всего в аттестации и сдаче квалификационного экзамена приняли участие 39 работников Минмособлстроя. Процедурам аттестации и квалификационного экзамена предшествовало тестирование.
Аттестационную комиссию возглавил заместитель министра строительства правительства Московской области. В работе аттестационной комиссии приняли участие ответственные работники Минмособлстроя, Управления государственной и муниципальной службы Московской области, независимые эксперты от Московского государственного университета приборостроения и информатики.
По результатам аттестации 11 служащих признаны комиссией соответствующими замещаемой должности государственной гражданской службы. Так, процедура аттестации в настоящее время активно применяется в органах государственной власти. Практически во всех случаях к участию в аттестации привлекаются независимые эксперты.
Кроме того, постепенно начинают соблюдаться требования закона о привлечении к участию в аттестации преподавателей образовательных учреждений. В некоторых субъектах России даже стараются решить проблему невозможности включения в состав аттестационной комиссии представителя федерального органа по управлению госслужбой (из-за его отсутствия) путем привлечения к участию в аттестации представителей соответствующих структур регионального уровня.
Служащих стараются подготовить к аттестации, путем использования образовательных программ, проведения подготовительных тренингов. Ведется активная работа по разработке требований к служащим, их унификации, а в отдельных случаях – спецификации, с учетом особенностей службы.
Само по себе то, что аттестация представляет собой активно развивающийся институт государственной службы является достаточным доказательством его значимости. Постепенно аттестационная процедура начинает утрачивать изначальный формализм, превращаясь в действенное средство для поддержания высокого профессионального уровня государственных гражданских служащих.
