Нормотворчество на уровне местного самоуправления

Содержание

Введение диссертации по теме «системообразующие принципы нормотворчества»
Автореферат диссертации по праву и юриспруденции на тему «системообразующие принципы нормотворчества»
Вывод диссертации по специальности «теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», сысоев, юрий евгеньевич, москва

Введение диссертации по теме «системообразующие принципы нормотворчества»

Актуальность темы исследования. В последние годы многоплановая проблема правотворчества в различных ее аспектах стала предметом многих научно-теоретических исследований, в том числе связанных и с вопросами ведомственного нормотворчества. Однако, в условиях интенсивного формирования в России правовой государственности и идущими в этой связи процессами, проблема исследования принципов нормотворчества приобретает новый характер и звучание.

Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется значением нормотворчества как необходимого условия эффективной работы по обеспечению и защите прав и свобод граждан, общества и государства. Важной чертой современного этапа общественного развития России является то, что при всей сложности и противоречивости происходящих в стране процессов закладывается основа формирования надлежащей правовой базы стабильного регулирования общественных отношений.

И если одной из важнейших сторон жизни права является реализация правовых норм, то установление правовых норм посредством издания нормативных правовых актов, направленных на достижение указанных в них целей есть не менее важная сторона, предшествующая первой.

В настоящее время необходим глубокий анализ функционирования института нормотворчества. Непрерывный процесс обновления всех сфер общественной жизни предъявляет высокие требования к процессу подготовки нормативных правовых актов. Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Это неизбежно влечет за собой новые подходы к исследованию различных аспектов рассматриваемого явления.

Проблема теоретического исследования вопроса о понятии принципов нормотворчества и критериев их выделения на сегодняшний день является одной из важных проблем юриспруденции. Рассмотрение системообразующих принципов нормотворчества с теоретико-правовой позиции имеет большое значение, поскольку содержание принципов нормотворчества, в конечном счете, обуславливает содержание и формы непосредственного осуществления нормотворческого процесса.

Представляется, что выделение на основе анализ теоретического и практического опыта системообразующих принципов нормотворчества позволит разрешить целый ряд проблем, связанных с реализацией принципов нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов государственного управления субъектов федерации.

Анализу различных проблем, связанных с нормотворчеством в юридической литературе уделялось и уделяется достаточно внимания. Глубоко исследуются вопросы организационно-правовых форм подготовки и издания нормативных актов, формирования содержащейся в них государственной воли и другие.

При этом следует отметить, что при исследовании нормотворчества большинство авторов анализировали работу преимущественно в плане определения стадий нормотворческого процесса и правил юридической техники. Но при всем богатстве научного материала, касающегося вопросов нормотворчества, степень разработанности принципов нормотворчества недостаточна.

Несмотря на тот факт, что различным аспектам категории «принцип» посвящено достаточно большое количество научных исследований, как в общетеоретическом плане, так и в рамках различных отраслей права, однако вопрос о понятии системообразующих принципов нормотворчества является, по нашему мнению, недостаточно изученным, особенно в плане определения их содержания и роли в нормотворческой деятельности органов государственного управления.

Принципы ведомственного нормотворчества отождествляют зачастую с принципами всего правотворчества, что представляется не вполне обоснованным. Ведомственное нормотворчество представляет собой относительно самостоятельное явление общественной жизни, базирующееся и развивающееся как на общих, так и на имеющих собственную специфику принципах.

Таким образом, до настоящего времени интенсивно исследовались в основном прикладные проблемы нормотворчества. По причине отставания теоретических разработок нормотворческая деятельность осуществляется зачастую неэффективно, с потерями и отступлениями.

Системный же подход к исследованию принципов нормотворчества представляется закономерным результатом эволюции правовой теории, которая обусловлена логикой развития социальной системы и научным прогрессом. Теоретическое исследование принципов нормотворчества на основе использования методологии системного подхода призвано выявить их влияние на весь ход нормотворческого процесса и оказать позитивное влияние на результативность нормотворчества, и, как следствие, на эффективность правового регулирования.

Для перехода нормотворческой деятельности на новый уровень, отвечающий требованиям современности, необходима дальнейшая разработка теоретико-методологических оснований исследования и вытекающих из них научных средств познания, комплиментарных системе принципов нормотворчества, вписывающихся в контуры сформированной на данный момент правовой теории.

Научная и практическая значимость предполагаемого исследования тем более возрастает в контексте проводимой в стране административной реформы. Этим обусловлена необходимость комплексного исследования системообразующих принципов нормотворчества. Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость избранной проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования составляет нормотворчество органов государства, включая правовые основы нормотворческой деятельности, а также нормотворческую практику органов государственного управления.

Предмет исследования. Предметом исследования является система принципов нормотворчества, их содержание и реализация в нормотворче-ском процессе.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование системообразующих принципов, лежащих в основе нормотворческой деятельности органов государственного управления, определение их содержания и особенностей реализации, проведенное на основе объективного анализа современного состояния правотворческого процесса в стране в целом, и практики ведомственного нормотворчества в частности, а также разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по повышению эффективности нормотворчества.

Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:

— определить понятие принципов нормотворчества;

— рассмотреть имеющиеся классификации принципов нормотворчества;

— выявить особенности принципов ведомственного нормотворчества;

— выявить и охарактеризовать системообразующие принципы, комплиментарные нормотворчеству;

— определить место принципов социальной ориентации и демократизма и их роль в обеспечении прав человека и гражданина;

— показать значение принципа законности в качестве основополагающего принципа нормотворчества;

— установить роль принципа оптимальности в обеспечении эффективности нормотворчества; определить место принципа научной обоснованности в нормотворческом процессе;

— показать место и роль принципов системности и иерархичности в организации нормотворческого процесса.

Методология исследования. В качестве методологической основы исследования предлагается использование положений общей теории систем. Мы считаем, что анализ любых государственно-правовых явлений должен вестись в рамках предложенного системного подхода.

На основе данного подхода можно не только внешне классифицировать явление, выявить его явные качественные характеристики, но и определить его скрытые содержательные характеристики, направленность его развития, генетическую природу, т.е. можно дать целостную интегральную классификацию структурно-функциональной многоуровневой организации исследуемого явления и выявить имманентно присущие ему субординированные взаимосвязи.

Синергетический подход, как методологическая ориентация исследования, призван обеспечить возможность выявления и познания общих закономерностей, обуславливающих нормотворческий процесс. В работе также предполагается широкое применение совокупности теоретических и эмпирических методов исследования, в том числе научный анализ источников по рассматриваемой проблеме, позволяющий сформулировать исходные позиции исследования, а также анализ практики нормотворческой деятельности.

Теоретическая основа исследования. Теоретическими источниками исследования, использованными для обоснования исходных и основных положений, стали труды по общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам и некоторых другим областям научных знаний.

A.A. Кененова, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, А.Нашиц, B.C. Нерсесянца,

B.В. Оксамытного, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Н.С. Соколовой, А.И. Уемова, А.К. Черненко, В.Е. Чиркина, Г.В. Чернобеля, А.П. Шергина, Э.Г. Юдина и др.

Глубокому и всестороннему анализу были подвергнуты нормативные правовые акты, относящиеся к регламентации нормотворческого процесса.

Научная новизна диссертационного исследования определяется самим выбором недостаточно разработанной в научном плане проблемы и обусловлена его основной задачей — выработать теоретически обоснованные предложения и рекомендации по повышению эффективности нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и органов государственного управления субъектов федерации.

В процессе исследования были подвергнуты всестороннему анализу, прежде всего, не получившие соответствующего освещения в юридической литературе актуальные проблемы нормотворчества, в частности касающиеся системы его принципов, их содержания и реализации в нормо-творческом процессе. Автором предложен собственный подход к определению системообразующих принципов нормотворчества.

Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Системность есть объективная характеристика нормотворчества, поэтому в нормотворческом процессе следует ставить не задачу использования системного подхода, а необходимо учитывать саму природу нормотворчества.

2. Эффективность правового регулирования во многом зависит от организации нормотворческого процесса в соответствии с современными технологиями, в фундамент которых положены системообразующие принципы, базирующиеся на объективных закономерностях, экстраполированных на нормотворческий процесс.

3. Принципы нормотворчества определяют как тактику нормотворческого процесса, так и стратегию его развития. Выступая в виде нормативной основы регулирования нормотворческого процесса, они отражают достигнутый уровень общественного правосознания и правовой культуры.

4. Общеобязательное значение системообразующих принципов нормотворчества вытекает не из факта их нормативного закрепления, а обусловлено объективными закономерностями построения системы нормотворчества, поставленной перед данной системой целью и ее функциональными возможностями, которые позволят ей достигнуть заданной цели.

5. Решающим фактором обеспечения системности законодательства, оптимального соотношения законов и подзаконных актов, принятия совершенных нормативных правовых актов является организация нормотворчества в соответствии с положениями системообразующих принципов.

6. Для Российской Федерации безусловное соблюдение системообразующих принципов всеми субъектами нормотворческой деятельности в ходе формирования законодательства является одним из условий успешного становления правового государства.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования обусловлена использованием новых теоретических подходов к пониманию принципов нормотворчества как одного из видов управленческой деятельности. Научная разработка проблемы выделения системообразующих принципов нормотворчества с позиции общей теории права и государства позволяет использовать ее результаты в дальнейшей научно-исследовательской работе.

Сформулированные автором положения и выводы в определенной мере дополняют и развивают имеющиеся в теории права и государства разделы, посвященные правотворчеству, законотворчеству и нормотворчеству, вследствие чего могут быть использованы в учебном процессе для преподавания соответствующих разделов теории права и государства, конституционного и административного права.

Отдельные положения настоящего исследования могут быть учтены и использованы в нормотворческой деятельности органов государственного управления.

Апробация проведенного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России. Материалы исследования отражены в опубликованных научных статьях. Основные положения диссертации докладывались на заседании кафедры теории государства и права МосУ МВД России, где получили одобрение.

Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе Московского университета МВД России.

Структура исследования. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографических список использованной литература

Автореферат диссертации по праву и юриспруденции на тему «системообразующие принципы нормотворчества»

На правах рукописи

Сысоев Юрий Евгеньевич

СИСТЕМООБРАЗУЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва — 2006

Работа выполнена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России.

Читайте также: • ВАК •

Научный руководитель: доктор юридических наук

Соколова Наталья Севировна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Залужный Александр Гаврилович

кандидат юридических наук Голованова Екатерина Игоревна

Ведущая организация: Всероссийская государственная налоговая

академия Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 27 апреля 2006 г. в 12.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России по адресу: 117997, г. Москва, ул. Волгина, д. 12.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «£А> ^¿¿лг^с^Га- 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

И.И. Лизикова

¿С0611

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

И, если одной из важнейших сторон жизни права является реализация правовых норм, то установление правовых норм посредством издания нормативных правовых актов, направленных на достижение указанных в них целей есть не менее важная сторона, предшествующая первой.

ления нормотворческого процесса.

Несмотря на тот факт, что различным аспектам категории «принцип» посвящено достаточно большое количество научных исследований, как в общетеоретическом плане, так и в рамках различных отраслей права, однако вопрос о понятии системообразующих принципов нормотворчества является недостаточно изученным, особенно в плане определения их содержания и роли в нормотворческой деятельности органов государственного управления.

тия социальной системы и научным прогрессом. Теоретическое исследование принципов нормотворчества на основе использования методологии системного подхода призвано выявить их влияние на весь ход нормотворческого процесса и оказать позитивное влияние на результативность нормотворчества, и, как следствие, на эффективность правового регулирования.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования тем более возрастает в контексте проводимой в стране административной реформы. Этим обусловлена необходимость комплексного исследования системообразующих принципов нормотворчества. Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость избранной проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования.

держания и особенностей реализации, проведенное на основе объективного анализа современного состояния правотворческого процесса в стране в целом, и практики ведомственного нормотворчества в частности, а также разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по повышению эффективности нормотворчества.

— определить понятие принципов нормотворчества;

— рассмотреть имеющиеся классификации принципов нормотворчества;

— выявить особенности принципов ведомственного нормотворчества;

— выявить и охарактеризовать системообразующие принципы, комплиментарные нормотворчеству;

— показать значение принципа законности в качестве основополагающего принципа нормотворчества;

— установить роль принципа оптимальности в обеспечении эффективности нормотворчества;

— определить место принципа научной обоснованности в нормотворче-

ском процессе;

— показать место и роль принципов системности и иерархичности в организации нормотворческого процесса.

Методология исследования. В качестве методологической основы исследования использованы положения общей теории систем. Мы считаем, что анализ любых государственно-правовых явлений должен вестись в рамках предложенного системного подхода. На основе данного подхода возможно не только внешне классифицировать явление, выявить его явные качественные характеристики, но и определить его скрытые содержательные характеристики, направленность его развития, генетическую природу, т.е. можно дать целостную интегральную классификацию структурно-функциональной

многоуровневой организации исследуемого явления и выявить имманентно присущие ему субординированные взаимосвязи.

Синергетический подход, как методологическая ориентация исследования, позволил обеспечить возможность выявления и познания общих закономерностей, обуславливающих нормотворческий процесс. Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения общенаучных и специальных методов.

Особенности предмета исследования обусловили применение специальных, частно-научных методов: функционального анализа, формально-юридического, сравнительно-правового, технико-юридического и конкретно-социологического и других научных методов познания правовых явлений и процессов.

В частности, были использованы работы Н.Д. Абдуллаева, Р. Акоффа, Ю.Г. Арза-масова, В.Н. Бабаева, Д.Н. Бахраха, М.И. Байтина, A.A. Богданова, И.В. Блауберга, Б.В. Дрейшева, Р.Л. Иванова, З.Н. Исмагамбетовой, A.A. Кенено-ва, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, А.Нашиц, B.C.

В процессе исследования были подвергнуты всестороннему анализу, прежде всего, не получившие соответствующего освещения в юридической литературе актуальные проблемы нормотворчества, в частности касающиеся системы его принципов, их содержания и реализации в нормотворческом процессе. Автором предложен собственный подход к определению системообразующих принципов нормотворчества.

В диссертации впервые проведен анализ системообразующих принципов нормотворческой деятельности органов государственного управления, проанализированы теоретические и прикладные проблемы, направленные на разработку научно-обоснованных положений, необходимых и достаточных для оптимальной организации нормотворческого процесса, а также для целенаправленного обеспечения надлежащего качества принимаемых нормотвор-ческих решений.

В работе содержится анализ законодательства, регулирующего деятельность в указанной сфере. При этом полученные в результате исследования теоретические обобщения конкретизируются в конкретных предложения и рекомендациях.

Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Системность есть объективная характеристика нормотворчества, поэтому в нормотворческом процессе следует ставить не столько задачу использования системного подхода, сколько необходимо учитывать саму природу нормотворчества.

уровень общественного правосознания и правовой культуры.

Сформулированные автором положения и выводы в определенной мере дополняют и развивают имеющиеся в теории права и государства разделы, посвященные правотворчеству, законотворчеству и нормотворчеству; вследствие этого они могут быть использованы в учебном процессе для преподавания соответствующих разделов теории права и государства, конституционного и административного права., а также при подготовке учебных пособий по соответствующей тематике.

Результаты данного исследования могут представлять интерес для практических работников, осуществляющих свою деятельность в правотворческой сфере. Полученные результаты и выводы, разработанные соискателем

рекомендации и предложения, призваны способствовать дальнейшему совершенствованию нормотворческой деятельности, и могут быть учтены и использованы в нормотворческой деятельности органов государственного управления.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского университета МВД России.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются его методология и методика; характеризуется научная новизна, эмпирическая база, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе диссертации — «Система принципов нормотворчества» — исследуются понятие принципов нормотворчества (§ 1); рассматриваются система принципов нормотворчества и имеющиеся в науке классификации (§ 2); анализируются особенности принципов ведомственного нормотворчества (§ 3); определяются концептуальные подходы к выделению системообразующих принципов нормотворчества (§ 4).

Изучение и разработка принципов деятельности является обязательным элементом любой науки. Это обусловлено, прежде всего, тем, что определение исходных положений служит необходимым условием развития теории и

практики в определенной сфере общественной жизни. В теории права наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой принципы правотворчества определяются как основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

В литературе можно встретить и другие определения. По мнению автора, система принципов правотворчества не исчерпывается включением лишь государственно-правовых идей, поскольку в правотворческом процессе большую роль играет достигнутый уровень правового сознания и правовой культуры его субъектов, и в этом аспекте принципы существуют в форме понятий и идеалов, являясь мировоззренческой категорией.

Кроме того, в ходе исследования этого вопроса соискатель приходит к выводу о том, что принципы правотворчества не только определяют правотворческий процесс, обуславливая его содержание и формы, но, в конечном счете, они находят свое отражение и в качестве необходимого условия эффективной работы по обеспечению и защите прав и свобод граждан, общества и государства.

Исследуя принципы нормотворчества необходимо подчеркнуть, что природа принципов имеет двойственный характер. Принципы нормотворчества отражают объективную реальность, существующую вне и независимо от сознания человека, а значит они объективны. И вместе с тем каждый из принципов представляет собой субъективную конструкцию.

Принципы нормотворчества должны включать в себя руководящие идеи и основополагающие начала, которые давали бы субъектам нормотворчества обобщенное представление о том, в чем состоит сущность нормотворчества, и каким образом определяются форма, границы и объем нормотвор-ческой компетенции.

Кроме того, диссертант обращает внимание еще на один аспект рассматриваемой проблемы. Довольно спорным в науке является вопрос о форме выражения принципов. По его мнению, не следует абсолютизировать по-

ложение, согласно которому все правовые принципы не существуют вне конкретных норм права. Принципы получают либо общезначимое признание, либо прямое закрепление в системе правовых норм. Все это вполне справедливо и для принципов нормотворчества. Специфическим для них является лишь то, что, формируясь под влиянием объективных факторов, принципы нормотворчества лишь тогда будут эффективно осуществлять регулятивное воздействие на субъектов нормотворческой деятельности, когда они получат достаточное нормативное закрепление.

В этой связи отмечается, что особенностью современного этапа развития нормотворчества является то, что в нормативных правовых актах, посвященных регулированию отношений в сфере нормотворчества, есть статьи, закрепляющие принципы организации нормотворческого процесса.

Однако однозначного подхода к перечню рассматриваемых принципов нет. Позитивную роль в разрешении данной проблемы, считает автор, могла бы выполнить в рамках теории научная разработка вопроса о критериях выделения принципов нормотворчества. В современных условиях постановка этой проблемы приобретает большую научную и практическую значимость и актуальность.

Далее в работе в качестве универсальных критериев системы принципов нормотворчества называются: целенаправленность; первоначальность исходного положения; его фундаментальность; объективность и предметную определенность; императивность и значимость для всего нормотворческого процесса; выраженность в нормах права или выводимость из их содержания.

Рассматривая систему принципов нормотворчества и анализируя имеющиеся в науке их классификации, соискатель указывает, что в своей совокупности принципы нормотворчества образуют систему, для которой характерно наличие определенных связей, отражающих роль и значение отдельных основополагающих начал, которые являются фундаментом процесса нормотворчества органов государственного управления.

точно интенсивно занимаются нормотворческой деятельностью, результатом которой является издание огромного количества нормативных правовых актов, в научном плане система и классификация принципов нормотворчества в достаточной степени еще не отработаны.

Принципы нормотворчества весьма разнообразны. Одни из них, по своей сути являются общеправовыми принципами, другие носят организационный характер и вытекают из принципов организации управления. Признавая возможность и необходимость научной разработки всех имеющихся классификаций, диссертант отмечает, что на практике во многом они носят весьма условный характер.

Вместе с тем, современное состояние нормотворческой деятельности органов государственного управления требует разработки единых подходов как к проблеме нормотворчества в целом, так и системы принципов, лежащих в основе этого процесса в частности. Важен не тот или иной принцип, а система принципов, в которой каждый из принципов находится в тесной связи с другими принципами.

Лишь во взаимодействии они способны выполнить свои функции. При достаточно высокой степени обобщенности содержания принципов, применение каждого из них возможно лишь путем сопоставления с содержанием других. Пока не будет выработан единый подход к системе принципов ведомственного нормотворчества, невозможно выявление их достоинств и недостатков, границ применения, определения перспектив развития, выявления и формулирования новых принципов.

Построение системы принципов ведомственного нормотворчества предполагает не только констатацию и формулирование названных принципов, но и выявление их природы. Фактически для этого необходимо выяснить общее и особенное в принципах правотворчества и ведомственного нормотворчества.

Главными определяющими особенностями ведомственного нормотворчества, подчеркивает автор, являются его управленческий характер и ярко выраженная подзаконность. Кроме того, нормотворческой деятельности присущи технологичность и динамизм. Эти особенности обуславливают и специфику принципов ведомственного нормотворчества.

Принципы деятельности органов исполнительной власти по разработке и принятию правовых актов отражают наиболее существенные стороны данной деятельности. Являясь основополагающими положениями и идеями, они пронизывают весь процесс нормотворчества. Учитывая их регулятивный характер, автор подчеркивает, что они должны быть четко сформулированы, логически обоснованы, отражать специфику нормотворческого процесса.

Систему принципов ведомственного нормотворчества отличает то, что она включает в себя общие принципы правотворчества (которые все же не отражают в полной мере всей специфики нормотворческой деятельности органов государственного управления), отдельные принципы управления и принципы организации и функционирования исполнительной власти, имеющие значение для осуществления рассматриваемой деятельности.

Подходя к проблеме выделения системообразующих принципов нормотворчества, диссертант основывается на положении, что определение концептуальных подходов является важным этапом любого исследования. Кон-цептуалыюсть системного подхода к исследованию принципов нормотворчества предполагает разработку совокупности научно-обоснованных положений, необходимых и достаточных для оптимальной организации нормотворческого процесса, а также для целенаправленного обеспечения качества принимаемых нормотворческих решений.

Принципы нормотворчества, не существуют сами по себе, а находятся в тесном взаимодействии друг с другом. Следовательно, считает автор, они должны рассматриваться как составные части системы принципов нормотворчества, которая в свою очередь является подсистемой более высокого порядка каковым является самое нормотворчество.

Создавая нормативный правовой акт, нормотворческий орган исходит из той цели, которая должна быть достигнута. Цель, утверждает автор, выступает в качестве отправного начала и ближайшей побудительной силы нормотворчества. Таким образом, задача нормотворческого органа при постановке цели видится в том, чтобы, основываясь на объективных законах и потребностях развития общества, максимально точно и полно учесть необходимые возможности, правильно определить и выбрать пути, средства, этапы и способы осуществления поставленной цели.

Диссертант исходит из того, что, поскольку речь идет о нормотворчестве с позиций системного подхода, то ее системообразующие принципы суть общие принципы построения любой системы, преломленные к специфике нормотворчества. Системообразующие принципы выражают объективные закономерности построения системы нормотворчества.

Поэтому их общеобязательное значение вытекает не из факта нормативного закрепления, поскольку в некоторых случаях они могут не совпадать с волей субъекта нормотворчества, а обусловлено объективно существующими закономерностями построения системы, поставленной перед системой целью и ее функциональными возможностями, которые позволят ей достигнуть заданной цели имеющимися средствами. Из всего многообразия принципов нормотворчества, лишь некоторые могут иметь характер системообразующих.

Вторая глава — «Характеристика системообразующих принципов нормотворчества» — посвящена определению роли принципов социальной ориентации и демократизма нормотворчества в обеспечении прав человека и

гражданина (§ 1); подробному исследованию законности как одного из основополагающих принципов нормотворчества (§ 2); а также значению принципов научной обоснованности^ 3) и оптимальности (§ 4) для обеспечения эффективности нормотворчества; анализу иных системообразующих принципов нормотворчества (§ 5).

Принцип социальной ориентации означает, что нормотворческие решения должны быть направлены на обеспечение социальных интересов граждан. В процессе создания нормативно-правовых актов должно непременно учитываться положение, согласно которому, регулирование общественных отношений представляет собой основную социальную функцию государства и права.

Усматривая в основе процесса правотворчества отражение явлений общественной и экономической жизни, диссертант отмечает, что своеобразие этого отражения обусловлено, прежде всего, ролью права как средства управления. Далее автор переходит к анализу влияния социальных факторов опосредованных в процессе нормотворчества и находящие свое отражение в нормативном правовом акте.

Ведя речь о социальном аспекте формирования нормотворческого решения, диссертант соглашается с мнением, что на процесс создания того или иного нормативного правового акта оказывают влияние различные социальные факторы, одни из которых носят правообразующий характер, другие имеют процессуальную направленность. Причем действие этих факторов но- ^

сит системный характер. Данное положение должно быть положено в основу нормотворческого процесса, так как принятие нормативного акта, направленного на урегулирование определенного общественного отношения может в реальности породить не всегда позитивные последствия для иных сторон общественной жизни.

При исследовании социальных факторов нормотворчества автор обращает внимание на выяснение роли в нормотворческом процессе социальных интересов. Отмечая, что механизм влияния этих интересов 16

интересов. Отмечая, что механизм влияния этих интересов сложен и характеризуется различными формами воздействия на рассматриваемую деятельность и, в конечном итоге, непосредственно на само содержание нормативного правового акта, подчеркивается, что в процессе создания последнего должен быть найден справедливый баланс интересов всех членов общества.

Переходя к характеристике принципа демократизма, автор отмечает, что последний, являясь системообразующим принципом нормотворчества, с одной стороны, предполагает конструктивное сотрудничество государственных структур и гражданского общества в рассматриваемой сфере, а, с другой, требует, чтобы нормотворческая деятельность государственных органов опиралась на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки принимаемых решений.

Рассматривая вопрос о нормотворчестве государственных органов, автор подчеркивает, что органы управления реализуя нормотворческую функцию, издают многочисленные нормативные правовые акты с целью конкретизации положений, содержащихся в законодательных актах.

Характеризуя современное состояние проблемы, автор затрагивает вопрос о значение информации о состоянии общественного мнения для нормо-творческого органа и ее роли в механизме принятия решений. Усматривая тесную связь принципа демократизма с конституционным принципом гласности, диссертант отмечает, что она выражается в активном участии членов общества и различных общественных объединений и социальных групп в обсуждении проектов нормотворческих решений, в процедурах опроса для выявления и учета общественного мнения по правовым вопросам.

Определив открытый, публичный характер нормотворчества, диссертант приходит к выводу, что принцип демократизма нормотворчества есть необходимое условие социально-политического и правового согласия в об-

ществе, предпосылка эффективности устанавливаемых правовых норм и всего механизма правового регулирования.

Для того чтобы было обеспечено данное требование, одним из основных качеств, которым должен обладать нормативный правовой акт, является его законность. Диссертант отмечает, что законность — универсальный принцип, охватывающий все стороны правовой жизни.

Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению содержания законности как принципа нормотворчества, соискатель делает детальный анализ имеющихся в науке подходов к понятию законности, исследует ее признаки и уточняет определение законности, применительно к нормотворче-ской деятельности органов государственного управления.

Отмечая при этом, что понятие законности является одним из важнейших в юриспруденции, однако, его определение как требования неуклонного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных актов всеми гражданами, организациями и должностными лицами, порождает ряд теоретических и практических проблем, связанных с многоплановостью понятия законности.

Ведя речь о законности в нормотворчестве, диссертант отмечает, что чаще всего имеют в виду понятие законности в узком смысле.1 Однако, по мнению автора, следует отметить, что поскольку понятие законности отличается многоаспектностью, то ее содержание отнюдь не исчерпывается лишь соблюдением должностными лицами требований законов и подзаконных актов и соответствия последних законодательству.

Законность нормотворчества может быть представлена в качестве совокупности, обращенных к органам государственного управления и их

1 Такое понимание законности ведомственного нормотворчества прослеживается в содержании п. 2 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, п.п. 1 и 9 Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации, утвержденных данным постановлением.

Вывод диссертации по специальности «теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», сысоев, юрий евгеньевич, москва

Заключение

Проведенное диссертационное исследование показало, что в условиях формирования в России правового государства, проводимой в стране административной реформы и, в то же время, государственным признанием в качестве высшей ценности прав и свобод человека многоплановая проблема нормотворчества в различных ее проявлениях приобретает новый характер и актуальность.

Все это предопределило необходимость научно-теоретической разработки вопросов, связанных с определением системообразующих принципов нормотворчества, отвечающей современным реалиям. Общетеоретической базой, позволяющей решать конкретные проблемы в рассматриваемой области, могли бы стать следующие положения и выводы:

В рамках нашего исследования «нормотворчество» трактуется как деятельность органов государственного управления (органов исполнительной власти) по созданию, изменению или отмене правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Эта деятельность, следовательно, представляет собой лишь часть правотворческой деятельности государства, не охватывая процесс законотворчества.

Нормотворчество выступает составной частью механизма правового регулирования, которая соответствует стадии юридической регламентации общественных отношений и является одной из отраслей государственной деятельности. Принципы нормотворчества отождествляют зачастую с принципами всего правотворчества, что представляется не вполне обоснованным.

Принципы нормотворчества определяют общую направленность, качественный уровень и, в конечном счете, эффективность нормотворческой деятельности. Представляя собой объективные по сути и субъективные по форме отражения основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения, они носят наиболее общий, фундаментальный характер, выражены в нормах права или выводятся из их содержания, имеют императивный характер и обязательны для всех субъектов нормотворческой деятельности.

Принципы нормотворчества определяют характер нормотворческой деятельности и ее субъектный состав, характер связей в рассматриваемом процессе, процедуру принятия нормативного правового акта как юридической формы управленческого решения. Поскольку рассматриваемые принципы должны предопределить приемы и способы реализации нормотворческой функции, имеющиеся в арсенале органов государственного управления, следовательно, можно сказать, что принципы нормотворчества носят методологических характер и имеют значение как для разработки теоретических проблем, так и для решения практических задач нормотворчества.

Принципы нормотворчества в своей совокупности образуют систему, для которой характерно наличие определенных связей, отражающих роль и значение отдельных основополагающих начал, которые являются фундаментом (базой) процесса «творения права» органами государственного управления.

Они лежат в основе механизма создания правовой нормы, служат критерием правомерности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в указанной сфере. Система принципов нормотворчества не носит закрытый характер, поскольку по мере получения нового опыта, осмысления и обобщения динамики общественных процессов она может быть дополнена или изменена.

Нормотворческая деятельность представляет собой разновидность управленческой деятельности, в связи с чем, на наш взгляд, возможно применение классификации общих принципов управленческой деятельности, имеющей место в теории управления, в соответствии с которой возможно выделение общественно-политических принципов (демократизм, гласность); структурно-функциональных (оптимальность, научность, принципы разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, разграничения предметов ведения и разделения труда, сочетания централизации и децентрализации); принципов управленческой деятельности (профессионализм).

Возможны и другие классификации принципов нормотворчества. Признавая возможность и необходимость научной разработки всех этих классификаций необходимо все-таки отметить, что на практике во многом они носят весьма условный характер. Вместе с тем, современное состояние нормотворческой деятельности органов государственного управления требует разработки единых подходов как к проблеме нормотворчества в целом, так и системы принципов, лежащих в основе этого процесса в частности.

Для системы принципов ведомственного нормотворчества характерно, что она включает в себя общие принципы правотворчества (которые все же не отражают в полной мере всей специфики нормотворческой деятельности органов государственного управления), отдельные принципы управления и принципы организации и функционирования исполнительной власти, имеющие значение для осуществления рассматриваемой деятельности.

Использования системной методологии в исследовании принципов нормотворчества позволяет разрешить, по крайней мере, две задачи: во-первых, расширить и углубить представления о нормотворчестве и его принципах, и, во-вторых, исследовать проблемы повышению эффективности нормотворчества, что имеет не только научный, но и практический интерес. Позитивная роль системного подхода может быть выражена в следующем:

Во-первых, использование системного подхода позволяет выявить более широкую познавательную реальность по сравнению с той, которая имела место быть ранее, дает новое видение правовых явлений в целом и нормотворчества в частности.

Во-вторых, системообразующие факторы возможно выявить при исследовании процессов взаимодействия нормотворчества (как системы) с внешней средой, что имеет большое значение для определения путей повышения его эффективности.

В-третьих, системный подход содержит в себе новую схему выделения принципов нормотворчества, в основе которой лежит целеполагание.

Исследуя нормотворчество с позиций системного подхода, видно, что ее системообразующие принципы есть общие принципы построения любой системы, преломленные к специфике нормотворчества. Системообразующие принципы выражают объективные закономерности построения системы нормотворчества.

Из всего многообразия принципов нормотворчества, лишь некоторые могут иметь характер системообразующих. В качестве таковых, по нашему мнению, возможно назвать:

1. Принцип социальной ориентации означающий, что нормотворче-ские решения должны быть направлены на обеспечение социальных интересов. По своему социальному содержанию нормотворчество, как особый вид управленческой деятельности, направлено на создание нормативной основы управления социальными процессами.

2. Принцип демократизма, являясь системообразующим принципом нормотворчества, с одной стороны, предполагает конструктивное сотрудничество государственных структур и гражданского общества в рассматриваемой сфере, а, с другой, требует, чтобы нормотворческая деятельность государственных органов опиралась на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки принимаемых решений. Это необходимое условие согласия и единства в обществе, важный фактор эффективности принимаемых правовых норм.

3. Принцип законности состоит в том, что сама нормотворческая деятельность должна соответствовать основным требованиям права, осуществляться в предусмотренных правовых и организационных формах и процедурах, в рамках строго установленной компетенции субъектов нормотворчества.

Соблюдение принципа законности в нормотворческой деятельности означает и выполнение определенных требований непосредственно к самим нормативным актам как результату нормотворчества. Последние должны отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию.

4. Принцип системности нормотворчества проявляется в двух аспектах, с одной стороны, он требует органически увязывать новые нормативные предписания с нормами действующих правовых актов, учитывая системный характер действующего законодательства, а, с другой стороны, предполагает системный подход к организации самой нормотворческой деятельности, направленной на обновление и совершенствование позитивного права.

5. Принцип научной обоснованности в качестве системообразующего начала предполагает учет в процессе нормотворчества современных научных достижений в правовой и иных сферах общественной жизни; выявление передового отечественного и зарубежного опыта; составление на этой основе прогноза эффективности действия проектируемых правовых норм и экспертизу проекта нормативного правового акта.

6. Принцип оптимальности нормотворчества предполагает, во-первых, что для принятия нормотворческих решений необходимо собрать всестороннюю информацию, рассмотреть все возможные варианты решений и выбрать из них наилучший, наиболее эффективный в данных условиях; а, во-вторых, оптимальную организацию нормотворчества, использование оптимальных организационных процедур, обеспечивающих эффективность нормотворческого процесса, и, в конечном итоге, эффективность всего правового регулирования.

7. Принцип иерархичности нормотворчества. Выделение данного принципа в качестве системообразующего обусловлено системой иерархически построенного государственного аппарата, где каждый орган занимает определенный уровень в соответствии с его компетенцией и властными полномочиями, в том числе и в сфере нормотворчества.

Кроме того, поскольку вся действующая система законодательства построена на принципе иерархичности, то в процессе нормотворчества недопустимо, чтобы вновь создаваемые нормы права вступали в противоречия с уже действующими нормами высшего уровня данной иерархии.

В таком виде система принципов нормотворчества обозначена впервые. Однако необходимо подчеркнуть, что вся система принципов не может носить закрытый характер, поскольку по мере получения нового опыта, осмысления и обобщения динамики общественных процессов она может быть дополнена или изменена.