Введение диссертации по теме «государственная служба в российской федерации»
Актуальность темы исследования. По мере формирования новой российской государственности возрастает роль и значение государственной (муниципальной) службы как правового инструмента, призванного обеспечивать реализацию функций государства, эффективная деятельность которого, т. е. успешное решение стоящих перед ним экономических, политических и социальных задач, во многом зависит от персонала государственных органов.
На государственное (муниципальное) управление возлагаются важнейшие функции, выполнение которых обеспечивает существование государства: поддержание внутренней и внешней безопасности страны, развитие экономики, организацию работы учреждений народного образования, здравоохранения и других институтов, ответственных за благополучие государства и общества. Эти функции реализуются через государственных (муниципальных) служащих, находящихся на службе в органах публичной власти.
Порядок и условия комплектования персонала органов исполнительной власти, а также аппарата органов представительной и судебной властей регулируются законодательством о государственной (муниципальной) службе. В круг его задач входят создание правовой основы государственной службы в государственных органах, формирование ее профессионального статуса, определение требований к работникам государственных органов, предотвращение бюрократизма, коррупции, протекционизма и подбора кадров по партийной принадлежности, создание условий для продуктивной деятельности государственных (муниципальных) служащих, необходимого уровня их правовой и социальной защищенности.
Действующее законодательство о государственной службе (при фактическом отсутствии законодательства о муниципальной службе) не в полной мере отвечает этим задачам. Среди основных его недостатков можно выделить: во-первых, отставание правового обеспечения государственной (муниципальной) службы от изменений, произошедших в сфере государственного управления и местного самоуправления; во-вторых, отсутствие системности и цельности правового регулирования государственной (муниципальной) службы; в-третьих, неопределенность и противоречивость некоторых положений института государственной (муниципальной) службы; в-четвертых, отсутствие единой правовой модели будущей государственной (муниципальной) службы и неразработанность действенного плана проведения ее реформы.
Государственная служба, как одно из важнейших социально-правовых явлений, может быть исследована с различных точек зрения: политической, социальной, правовой, организационной, психологической, этической, социологической.
С юридической точки зрения, государственная служба представляет собой комплексный правовой институт со специфическим содержанием и структурой. Особый интерес представляют исторический анализ правового развития института государственной службы, изучение его комплексной правовой природы, а также подготовка предложений по его реформированию.
Необходимость изменения законодательства о государственной (муниципальной) службе обусловлена постановкой новых государственных задач, реформой экономической, политической системы и государственного управления, созданием новых конституционно-правовых основ Российской Федерации.
В условиях коренной перестройки государственного управления, сопровождающейся становлением местного самоуправления, особое значение придается реформе государственной (муниципальной) службы, а также формированию служебного права как новой самостоятельной правовой отрасли (или подотрасли) права.
Государственная служба играет активную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и в решении конституционных задач. Она несет основную долю ответственности за сохранение стабильности общественной жизни и соблюдение принципов правового демократического государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба призвана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.
Современная государственная служба РФ нуждается в радикальном реформировании. Ее развитие в течение последних пяти лет было связано в основном с изменением конституционно-правовой основы социально-правовых институтов, с новым государственным строительством, с установлением принципов многопартийности, разделения властей и пр.
Степень разработанности проблемы. Государственная (муниципальная) служба Российской Федерации относится к числу малоисследованных областей; менее всего изучены период радикальных изменений в политико-экономических устоях государства и общества, а также результаты действия нового законодательства о государственной (муниципальной) службе.
На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научно обоснованную теорию государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. Невелико и число научных публикаций по вопросам государственной (муниципальной) службы, причем в основном — это работы в жанре журнальных статей.
Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», законов о государственной службе некоторых субъектов РФ, других нормативно-правовых актов государственно-служебного характера. В стороне от научно-теоретического анализа остаются сегодня и проблемы муниципальной службы.
Предмет исследования диссертации — государственная (муниципальная) служба Российской Федерации, ее теоретико-правовые основы и практика законотворческого процесса в области государственной (муниципальной) службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.
Актуальность вопросов государственной (муниципальной) службы Российской Федерации и уровень ее научно-теоретической разработанности определили цель диссертационного исследования, которая заключается в дальнейшей разработке теоретической концепции государственной службы, направленной на выявление тенденций развития и определение основных направлений реформы государственной (муниципальной) службы, на совершенствование соответствующего законодательства.
Для достижения цели исследования ставились следующие задачи; 1) изучение основных составляющих элементов теории государственной (муниципальной) службы: понятия и сущности современной государственной и муниципальной службы, их видов, задач и функций, а также управления государственной (муниципальной) службой; 2) исследование принципов государственной службы; 3) выявление конституционно-правовой основы государственной (муниципальной) службы; 4) анализ становления, сущности, структуры и развития правового института государственной службы; 5) разработка правовой модели государственной службы, обоснование концепции и основных направлений реформы государственной службы; 6) изучение зарубежного опыта организации и функционирования публичной службы; 7) анализ федеральных законодательных и иных нормативных актов, а также законов субъектов РФ, регламентирующих отношения на государственной и муниципальной службе; 8) выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства о государственной (муниципальной) службе; 9) обоснование выделения в качестве отдельной отрасли права и самостоятельного учебного курса «Служебное право» с указанием его предмета, методов правового регулирования и разработкой программы учебного курса.
Теоретические и методологические основы исследования сформировались в результате изучения и использования большого научного и практического материала, литературных источников, официальных документов, законодательных и иных правовых актов как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов по вопросам организации и функционирования государственной (муниципальной) службы.
Теоретико-методологическая база диссертационной работы включает в себя общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов. Изучено законодательство о государственной службе бывшего СССР, некоторых государств — членов СНГ, ряда зарубежных стран (ФРГ, Франция, Испания, Бельгия, Швейцария, США, Великобритания и т. д.), ряд нормативных правовых актов анализируется в сочетании с практикой их применения.
Теоретической основой диссертации являются исследования, которые провели Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, В. А. Воробьев, Б. Н. Габричидзе, А. А. Жданов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, И. Н. Пахомов, М. И. Пискотин, Н. П. Поборчая, В. Д. Попков, Ю. А. Розенбаум, Л. А. Сергиенко, Н. И. Фаянс, В. А. Юсупов, Ц. А.
Ямпольская и многие другие ученые. В диссертации использованы публикации практических работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, посвященные проблеме государственной (муниципальной) службы. В связи с комплексным характером исследования в диссертации рассматривалась литература по общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционному (государственному), международному, административному, муниципальному, трудовому и другим отраслям права, экономике, политологии и социологии.
Диссертант изучил обширный массив западной административно-правовой литературы, посвященной вопросам государственного строительства, организации и функционирования публичной службы в странах Западной Европы и США во время научных стажировок в ФРГ в Хагенском университете и в Высшей школе административных наук (г. Шпайер).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием теоретико-правовых проблем государственной (муниципальной) службы в условиях действия нового законодательства Российской Федерации о государственной (муниципальной) службе и проведения ее реформы.
В ходе исследования некоторые вопросы были поставлены автором впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений государственно-служебной теории и практики развития законодательства о государственной (муниципальной) службе.
Новизна научно-теоретического подхода к рассмотрению поставленных диссертантом вопросов выражается: 1) в круге выделенных общих и частных проблем, имеющих важное теоретическое и практическое значение; 2) в предложенных подходах к их разрешению; 3) в полученных в процессе исследования результатах, дающих возможность сформулировать основы научной концепции организации системы государственной службы в Российской Федерации и в ее субъектах в современных условиях, а также правовую модель реформирования государственной службы.
Диссертация содержит совокупность выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В диссертации предпринята попытка создать целостную концепцию правового регулирования государственно-служебных отношений на современном этапе. Автор вырабатывает собственное понимание сущности правового института государственной службы и его комплексности.
В работе подвергаются критическому анализу положения действующего федерального законодательства о государственной службе, а также определившиеся в субъектах Федерации подходы к созданию собственного законодательства о государственной (муниципальной) службе.
На защиту выносятся следующие основные положения, которые, по мнению диссертанта, характеризуют новизну проведенного исследования:
1) выдвигается вывод о том, что в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства; в настоящее время становление правового регулирования государственной (муниципальной) службы происходит в процессе реализации компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений;
2) формулируются виды современной службы: государственная служба (включающая в себя федеральную службу, службу в субъектах РФ и военную) и гражданская служба (муниципальная служба, служба в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих организациях, на частных предприятиях и пр.);
3) устанавливаются главная цель, задачи и функции государственной службы, выявляются объективные закономерности их существования, приводится их классификация, обосновываются теоретические положения, касающиеся функций государственной службы как социально-государственного явления и как правового института.
4) определяются понятие, признаки и основные характеристики управления государственной службой, раскрывается современная система управления государственной службой как в Российской Федерации, так и в ее субъектах; дается определение и устанавливаются виды правовых источников государственной службы;
5) аргументируется положение о целесообразности использования как в теории, так и в законодательстве о государственной (муниципальной) службы термина «публичная служба», объединяющего государственную и муниципальную службу;
6) доказывается обязательность различения в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы государственно-служебного отношения (публичное право, административное право) и частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право);
7) обосновывается необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, т. е. лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах; подтверждается потребность в разработке и принятии законов, действующих в сфере муниципальной службы и регулирующих вопросы местного самоуправления: о муниципальной службе, о выборах представительных органов местного самоуправления, о порядке проведения выборов глав местного самоуправления, о муниципальной собственности, о местных налогах и сборах;
8) доказывается, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам, «идеологии» службы) не могут отличаться от государственных служащих, так как со статугао-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений совпадают.
9) исходя из определения муниципальной службы выделяются основные признаки муниципальной службы; обосновывается положение о том, что статус муниципальных служащих следует устанавливать в едином законодательном акте субъектов РФ, определяющем и статус государственных служащих субъектов РФ; указываются пути решения нескольких главных, по мнению диссертанта, проблем с целью создания эффективной модели муниципальной службы; определяются основные положения модели проекта закона об избираемых муниципальных служащих;
10) выдвигается вывод о том, что современным принципам государственной службы принадлежит главенствующая роль в определении правовой модели государственной службы и основных направлений ее реформирования; выделяется система принципов (конституционные и организационные, принципы организации государственной службы и принципы ее практического функционирования, отраслевые и конкретно-институционные принципы);
11) обосновывается положение о том, что развитие и реформирование государственной службы должно основываться на базе установленных Конституцией России 1993 г. принципах и положениях;
12) устанавливается, что государственная должность может рассматриваться в «статутно-правовом смысле» и в «конкретно-функциональном смысле»; выявляются ее определяющие признаки, виды, взаимосвясь с квалификационным разрядом и с правовым статусом государственного (муниципального) служащего;
13) предлагается определение понятия государственного служащего в трех аспектах: государственно-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; соответственно вырабатывается определение государственного (муниципального) служащего: это гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной (муниципальной) администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус;
14) определяется понятие и выделяются главные признаки статуса государственных служащих;
15) делается вывод о том, что формирование новой государственной службы в Российской Федерации, ее реформирование, проведение современной кадровой политики будет происходить в условиях государства с многопартийной системой. В связи с этим предлагается установить в законодательстве о государственной службе следующие принципы государственной службы: несменяемость государственных служащих; политический нейтралитет государственных служащих; полное доверие государства к своим служащим при осуществлении ими публичных функций; верность служащих государству; защита служащими конституционного строя в случае непосредственной опасности для государства с использованием лишь установленных законом правовых средств и методов и в соответствии с принятой ими присягой; в случае неисполнения служащими своих обязанностей применение к ним мер юридической ответственности; обеспечение политической деятельности государственных служащих для реализации их конституционных прав и свобод;
16) утверждается, что государственная служба находится в специфическом административно-правововом режиме регулирования; специфический статус государственной службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом;
17) определяется понятие правового института государственной службы, выделяются его материальные и процессуальные правовые нормы, регламентирующие государственно-служебные отношения; обосновывается вывод о комплексности правового института государственной службы; особо рассматривается нормативная структура института государственной службы, который по основанию комплексности включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения; подробно анализируются отрасли права, нормы которых регламентируют государственно-служебные отношения: конституционное (государственное), международное, муниципальное, трудовое, уголовное, финансовое право;
18) выдвигается вывод о том, что с развитием нового законодательства о государственной службе будет происходить сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений; это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые традиционно относятся к сфере трудового права, останутся внутри государственной службы без правового оформления. Они сохраняются, но с определенными изъятиями и специфическим характером действия;
19) предлагается выделить в качестве первичного элемента в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей особые полномочия (функции, задачи), выполняемые государственными служащими;
20) обосновывается прогноз относительно усиления тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль; выдвигается предложение, что законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служебное право — со своим предметом правового регулирования, т. е. как система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы; определяется роль служебного права как регулятора государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления;
21) предлагается при реформировании государственной службы, учитывать традиции российской государственной службы и историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств.
22) определяется, что концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации должна включать как минимум следующие вопросы: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы;
23) аргументируется положение о том, что оптимальная модель современной государственной службы в России предполагает установление дуализма: с одной стороны, определяется статус государственного служащего (его можно назвать «публичным государственным служащим», «должностным лицом» или иначе), выполняющего самые важные государственные функции и полномочия, осуществляющего административную деятельность (служащие федеральных органов государственного управления, работники администраций, сотрудники органов полиции, юстиции, налоговых органов и т. д.), а с другой — статус простых служащих и технического персонала (рабочих), занятых выполнением специальных задач и функций на государственной службе;
24) устанавливается, что на государственной службе находятся и частные служащие, правовое положение которых подчинено нормам частного права. Поскольку их статус основывается на частно-правовом договоре, то служебное право будет формироваться путем адаптации к публично-правовым отношениям масштаба тарифного регулирования о рабочем времени и заработной плате; трудовое право также будет развиваться и учитывать устанавливаемые в публичном служебном праве специальные отношения, служебно-правовые обязанности и социальные гарантии государственных служащих;
25) в обоснование авторской концепции реформы государственной службы России определяется, что правовая основа государственной службы РФ должна состоять из ряда новых законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих государственную службу: правовых источников общего права государственной службы России; правовых источников в сфере оплаты служебной деятельности государственных служащих; правовых источников в сфере обеспечения государственных служащих; правовых источников в сфере дисциплинарного права; правовых источников, действующих в сфере права предствительства государственной службы; правовых источников служебного права для отдельных групп государственных служащих, устанавливающих специфические положения относительно правового статуса некоторых групп государственных служащих;
26) выдвигается вывод о том, что реформирование государственной службы -длительный процесс, связанный с другими реформами и с изменениями, происходящими внутри законодательства, а также самого государства;
27) предлагается классификация государственных служащих по новым основаниям: длительность государственно-служебного правоотношения, категория работодателя, требования, предъявляемые к уровню образования и профессиональной подготовки (соответственно в зависимости от задач, степени ответственности и оплаты труда);
28) обосновывается вывод о необходимости пересмотра современного понятия должностного лица, предлагается новое его понимание, устанавливаются категории должностных лиц и основы их правового статуса; предлагается считать должностными лицами тех, кто занимает должности не только в государственных или общественных организациях, учреждениях и предприятиях, но и в негосударственных (коммерческих) организациях (предприятиях); выдвигаются два понятия (соответственно две категории) должностного лица: а) публичное должностное лицо — служащий, реализующий внешние властные полномочия и функции публичного характера и значения и работающий в органах государственной власти и управления; б) обычное должностное лицо — служащий, осуществляющий внутренние функции и полномочия в государственных органах, учреждениях, организациях и общественных объединениях, а также тот, который работает на предприятиях, учреждениях и в организациях, основанных на частной форме собственности;
29) определяются понятие служебного права, его предмет и методы правового регулирования, выявляется взаимосвязь с другими отраслями права и прежде всего с административным правом. Доказывается, что служебное право (право государственной службы) России должно стать Особенной частью права административного права.
30) выдвигается вывод о том, что реформа государственной службы и развитие служебного права повлекут за собой разработку и принятие законодательных актов, развивающих конституционное положение об административном судопроизводстве в Российской Федерации и, следовательно, устанавливающих систему административных судов;
31) разрабатываются положения, касающиеся аттестации государственных (муниципальных) служащих, ее функций, принципов и механизма;
32) аргументируется необходимость создания нового дисциплинарного законодательства и принятия дисциплинарного кодекса РФ;
33) обосновывается положение о необходимости правовой защиты государственных служащих, об их праве обращения в суд, об установлении обязательного рассмотрения искового заявления (жалобы); указываются некоторые виды исков государственных служащих;
34) делается вывод о самостоятельности служебного права как правовой отрасли и как учебного курса; подчеркивается, что служебное право — особая часть административного права, в котором сходятся практически все административно-правовые институты; служебное право рассматривается как научная и учебная дисциплина, т. е. как система подлежащих разработке и изучению знаний и категорий, характеризующих организацию и практическое функционирование государственной (муниципальной) службы;
35) доказывается положение о том, что служебное право как наука — это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-служебных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственной (муниципальной) службы, их социальной обусловленности и эффективности, закономерностях, тенденциях развития законодательства о государственной (муниципальной) службе, принципах государственной (муниципальной) службы, об истории государственной службы и перспективах его развития, о зарубежном чиновном праве (публичной службе);
36) раскрывается сущность государственно-служебного правоотношения и выявляются его признаки: это отношение является государственно-правовым; это особое :ное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных муницъ lUUlDnblX) служащих (должностных лиц); это отношение доверия, службы и верности государственного (муниципального) служащего; это властное государственно-правовое отношение; государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач;
37) выделяются функции и принципы служебного права;
38) обосновывается структура учебного курса «Служебное право». С учетом современного законодательства в области административного права и государственной (муниципальной) службы предлагается составить учебный курс из двух основных разделов: а) государственная власть, государственное управление (исполнительная власть), административное право и государственная служба; б) правовое положение государственных (муниципальных) служащих.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации расширяют и углубляют теоретическое осмысление правового института государственной (муниципальной) службы, конкретизируют его роль и значение в государственном строительстве и в совершенствовании деятельности государственных и муниципальных служащих.
Эти выводы и предложения могут бьггь использованы при проведении новых исследований, цель которых — развитие теории государственной (муниципальной) службы. Потребность в такой теории диктуется необходимостью повышения эффективности проведения кадровой политики в Российской Федерации и в ее субъектах.
Теоретические обобщения и практические рекомендации могут быть применены в процессе совершенствования правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, при принятии законов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, регламентирующих государственно-служебные отношения, других нормативных правовых актов, относящихся к сфере государственной (муниципальной) службы, при написании учебных и методических пособий по курсам «Государственное право», «Административное право», «Муниципальное право», «Служебное право», ‘Теория государственного управления», в учебном процессе, при подготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представление о сущности государственной службы, ее роли в улучшении деятельности государственного аппарата, в обеспечении прав и свобод граждан, благосостояния общества в целом.
Научно-практическое значение диссертации видится также и в том, что в ней, по мнению диссертанта, указываются конкретные пути решения сложных проблем государства и права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы нашли отражение в опубликованных автором монографиях, статьях, разработанных учебно-методических рекомендациях для занятий со студентами юридического факультета Воронежского государственного университета при изучении учебного курса «Государственная служба в Российской Федерации», который читается в этом университете с 1992 г.
Диссертант выступал с научными докладами и сообщениями на различных международных и всероссийских конференциях, проходивших как в Российской Федерации, так и в других странах, например: конференция в Хагенском университете (ФРГ), состоявшаяся 8 июля 1991 г. (научный доклад на тему «Государственная служба: современное правовое состояние и основные направления реформы»); немецко-испанская конференция «Правовой режим государственного управления и административный процесс», состоявшаяся 3-4 ноября 1994 г. в г.
Шпайер (Высшая школа административных наук Германии); конференция «Административный процесс в период изменений функций государства», состоявшаяся 26-28 сентября 1994 г. в г. Шпайер (Высшая школа административных наук Германии); научный доклад на тему «Проблемы реформирования современной государственной службы», сделанный на пленарном заседании состоявшейся 19 апреля 1995 г. научной конференции в Воронежском государственном университете; научный доклад на тему «Государственная служба России: проблемы современного развития», сделанный на научно-практической конференции, состоявшейся 25-27 мая 1995 г. в Саратовской государственной академии права.
Многие теоретические положения диссертации апробировались в процессе чтения лекций по курсу «Государственная служба» в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на межрегиональных курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, занимающих должности в государственных органах и органах местного самоуправления Центрально-Черноземного региона России.
Структура работы определяется задачами исследования и включает введение, шесть глав, заключение, списки нормативных актов и специальной литературы.
«внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы
Специфичность государственной гражданской службы, как публичной организации труда, заключающаяся в ее «встроенности» в государственный аппарат, наглядно проявляется в системе должностей гражданской службы.
В экономике и социологии труда в организацию труда включается совокупность организационно-трудовых отношений, которыми опосредуются порядок осуществления трудового процесса, разделение труда и его кооперация, порядок и формы привлечения рабочей силы к труду, установление условий труда.
Организация труда состоит в деятельности по подбору и профессиональной подготовке работников, повышению их квалификации, в расстановке работников по рабочим местам, установлении между ними рациональной взаимосвязи и взаимодействия. В организацию труда входит также нормирование труда, установление условий оплаты труда, материального стимулирования и социального обслуживания работников, поддержание дисциплины труда, трудовой активности .
Складывающиеся в области организации труда общественные отношения подразделяются на отношения по разделению и кооперации труда, по организации трудоустройства, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, по установлению условий труда и социально-бытового обслуживания, по надзору и контролю за соблюдением законодательства. Такого рода отношения существуют и в системе организации труда на государственной службе.
Трудовая деятельность осуществляется в определенных организационно- правовых формах, организованный труд структурируется по содержанию трудовой функции, роли и месту трудовой деятельности в общем процессе труда.
Организация труда на государственной службе также включает в себя структурирование ее внутреннего устройства: учреждение иерархической системы должностей и чинов (званий, рангов), установление требований к должностям государственной службы, разработка административных и должностных регламентов, утверждение структуры и штатов государственных органов.
Внутренняя структурированность присуща любому общественному труду, однако такие характер и степень структурной организации, которыми обладает государственная служба, не свойственны другим видам профессиональной деятельности. Обычно труд структурно и функционально организуется только на уровне отдельных предприятий, организаций либо их объединений.
Обладая производственно-хозяйственной самостоятельностью, они автономны в определении численности работающих, самостоятельно устанавливают структуру и штаты, вводят и упраздняют должности и профессии, определяют требования к занимаемым им работникам, содержание трудовой функции.
Работники включаются в трудовой коллектив организации, выполняя ту социально-трудовую роль, которая определяется работодателем. Содержание трудовой функции работника обусловлено его местом в организации разделения труда в масштабах отдельного предприятия.
Согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации, в трудовом договоре может определяться конкретная трудовая функция работника, не совпадающая с содержащимися в квалификационных справочниках перечнями должностей, профессий, специальностей, квалификационными требованиями к ним.
Государственная гражданская служба также проходит в составе коллективов государственных органов. Однако эти органы в своей совокупности образуют единую систему, в которой функции и полномочия отдельных единиц должны быть скоординированы в целом. Поэтому государственная гражданская служба предполагает иную, значительно более высокую степень структурной и функциональной организации труда, разделения и кооперации служебных функций и полномочий государственных органов и служащих.
Разделение труда между служащими, содержание их индивидуальных служебных функций, должностных полномочий предопределяются общими задачами, функциями и полномочиями государственных органов и потому не могут иметь характер локальной, внутриколлективной организации труда.
Профессиональная деятельность в этой сфере должна быть структурирована и организована на общегосударственном уровне. При этом основными элементами государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения являются виды государственной службы (военная, правоохранительная, гражданская), федеральный и региональный уровни гражданской службы, система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы.
Этой цели служит учреждение Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» единой системы государственной службы с ее подразделением на виды и уровни в зависимости от функциональных особенностей и структуры государственных органов, а также установление
Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» единой общегосударственной системы должностей гражданской службы.
Для российской государственной гражданской службы, построенной по «организационно-должностной» модели , категория «должность» является ключевой. Само определение гражданской службы, которое содержится в российском законодательстве: «профессиональная служебная деятельность на определенных должностях гражданской службы», — свидетельствует об этом.
Занятие должности — обязательный признак служащего, необходимое условие принадлежности к системе государственной службы. Содержательно гражданская служба состоит в исполнении служебных обязанностей по той или иной должности. Посредством системы должностей определяются «внешние границы» государственной службы, производятся внутренняя организация, разделение и кооперация служебного труда.
Существующее законодательное регулирование должностной организации гражданской службы достаточно лаконично. В Законе о гражданской службе имеется Глава 2 «Должности гражданской службы», но в ней не содержится развернутого понятия должности, характеристики ее правового статуса, отсутствуют четкие правила учреждения и ликвидации должностей.
Фактически законодатель ограничился лишь тем, что определил, в самом общем виде, цели должностей (обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, занимающего государственную должность); установил общую классификацию должностей с делением их на уровни (должности федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ), категории и группы; указал, что должности федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента РФ, должности региональной гражданской службы — законами или иными нормативными правовыми актами-субъектов РФ, а перечни должностей содержатся в соответствующих Реестрах.
